<![CDATA[垂直打击之中]]>

<![CDATA[垂直打击之中]]> http://zyy197677.blog.163.com zh-CN Thu, 3 Jul 2008 16:08:15 +0800 Thu, 3 Jul 2008 16:08:15 +0800 http://blogs.law.harvard.edu/tech/rss 120 <![CDATA[垂直打击之中]]> http://ava.blog.163.com/photo/2ynJ1Qfz9OpsIj3Hq8m1KQ==/3446379614845376242.jpg http://zyy197677.blog.163.com <![CDATA[记者采访豪华办公楼预示采访权将有法可依]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/1876891720082249530754

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张有义

　　广深高速，由北向南。

　　车子驶过广东省东莞市出口几十公里处，王晓芸的手向右一摆说：“这边是全国千强县之首的虎门镇。”然后手再向左一摆说：“这边是千强镇里属第三的长安镇。”

　　这里高楼林立，分不出城乡界限。

　　右转，来到虎门镇，向路边的人询问镇政府所在地。那人指了指：“往前走不远，最寒酸的那栋楼就是。”

　　再兜个圈，车子穿过高速公路向东。询问长安镇政府所在地，路人回答：“沿二环路向东北，然后右转，长安公园旁边最气派的(楼)就是。”

　　其实王晓芸知道如何到达目的地，只是向初来乍到的本报记者展示一下百姓对政府办公楼的评价而已。

　　王晓芸是北京一家经济类媒体的记者，他已经是第三次来到东莞市长安镇。三次之行的目的很清楚———采访，采访长安镇政府办公楼是不是很豪华，花了多少钱，有没有合法的审批手续。但这三次采访均未得到长安镇政府的回应。

　　2008年3月6日，已回到北京的王晓芸收到一份特快专递，来自于长安镇政府的上级机关，广东省东莞市政府。

　　打开这封特快专递，王晓芸说：“总算取得了初步胜利。”这个胜利，为全国诸多采访政府部门遭拒的记者们，开创了一条依法维护采访权的先河。

　　这是一个什么样的胜利呢？

　　初见“豪华”

　　2007年年底，王晓芸收到一份投诉信称，东莞市长安镇最近启用了新建成的一栋豪华办公楼，建筑外形有点像人民大会堂，“严重超过了国家有关标准。”

　　他意识到，2007年中央大力整顿了政府豪华办公楼等楼堂馆所的建设，其中绝大部分是市县一级的，豪华的镇级办公楼还是第一次听说。他在网上搜寻相关资料，极其艰难地在东莞一家规划网站上查询到：

　　新落成的(长安)镇政府行政大楼，占地140亩，建筑面积48000平方米，设计采用中庭试(原文如此)风格，是一座环抱化、庭院化、智能化的办公大楼，可容纳4000人同时办公。

　　记者看到，此楼楼高四五十米左右，面宽约120米左右。正面矗立着18根高20米左右的圆柱，圆柱分三组，每组六根。为什么要这样排列？不少百姓做了这样的分析：6代表“顺”，8代表“发”，“我们当地人很讲究这个的！”

　　经过几十层的台阶，记者进入楼体内。镇党委宣传办公室共有三间，第一间的面积，据记者目测大概在40平方米左右，办公人员为十几人。第二间是宣传办副主任的办公室，记者目测后的面积为25平方米左右。第三间是宣传办主任办公室，目测面积在30平方米左右。第三间只是一位镇党委成员的办公室，至于镇党委书记、镇长，以及诸多位副职官员的办公室面积，记者未能看到。

　　采访遭拒

　　王晓芸第一次来到长安镇政府时，他讲明采访的意图是，接群众举报，长安镇超标建筑办公楼，违反了有关中央的政策和精神，希望采访有关领导，将办公楼规划方案、建设成本、审批程序等介绍清楚。

　　宣传办工作人员以王晓芸事前没有发来采访提纲、领导很忙为由，让王晓芸等通知。一段时间后，王晓芸并没等到任何人的通知。期间，他向东莞市规划局等部门了解情况，但均未得到有关部门的正面配合。但他通过有关举报渠道获知，这座办公楼立项、审批的主体并不是长安镇政府，而是其属下的一家镇办公司。

　　但这些是不是属实呢？不得已，他又打电话给黄晓丽，仍被告知，因为春节临近，领导们都没有时间。王晓芸将自己了解的情况向黄晓丽作了介绍。王晓芸回忆黄晓丽的说法是：“你所获知的情况不属实，如果你们刊登报道，要负法律责任。”

　　执着的王晓芸并没有因此放弃采访。2008年1月6日，他依据《广东省政务公开条例》，提出行政申请，要求长安镇政府公开以下事项：1、东莞市长安镇政府行政大楼的立项审批、资金来源及土地使用等相关情况。2、东莞市长安镇1997年—2010年土地利用总体规划及后期调整情况。

　　2008年2月21日，这一天是正月十五元宵节，本报记者和王晓芸一起见到黄晓丽副主任。黄晓丽很客气地介绍了相关情况，并承诺将安排时间，由相关领导接受我们的采访。当天晚上，本报记者接到黄晓丽副主任的电话，称：“对不起，我们领导实在没有时间。另外，我们已经咨询了律师，对于王晓芸所提出的申请，我们可以不予答复。”

　　王晓芸显然不认同这一观点。他说：“依据上述条例第四条规定，‘公民、法人和其他组织是政务公开权利人，依照本条例规定，享有要求政务公开、获取政务信息的权利’。长安镇土地利用总体规划和修建行政大楼的相关情况，属于应该公开的事项，东莞市长安镇政府作为政务公开义务人，应当依法向社会公开，以保障公民、法人和其他组织的知情权。”

　　根据广东省的上述条例可以看出，只有四项内容可以不公开，即：国家秘密；依法受保护的商业秘密；依法受保护的个人隐私；法律、法规禁止公开的其他事项。该条例第七条规定了二十三项应当公开的项目，其中包括：“本行政区域的社会经济发展战略、发展计划、重大决策、工作目标及实施情况”，“政府基金、重要专项经费的分配、使用，财政转移支付资金使用，重大基本建设项目的招标投标、政府采购，乡镇筹资筹劳情况”等。王晓芸认为，他的申请内容显然属于应当公开的范畴。

　　峰回路转

　　从长安镇的官方网站上可以看到，他们从很多方面做到了公开。比如2007年11月1日，在这家网站上，长安镇政府公布了《政府性投资大额基建项目公示表》。其中，大部分是一些公共及公益性项目，也包括该镇法庭、环保分局科普大楼建设的立项和结算等情况。仅上述两项的预算投资金额约为6500万元。但是并没有找到镇政府办公大楼的立项、占地、审批、资金来源等情况。

　　而根据长安镇政府对其所属自然村村务公开的要求来看，其中包括了基建项目投资和招标的公开。既然可以要求村务如此公开，那么镇政府办公大楼的信息公开也应当是必然的。但关键是，该大楼是否属于政府性投资的基建项目。

　　还是在这家网站上，政府工作报告长安镇镇长陈福坤，在2006年12月18日长安镇第十五届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告中提及，2006年该镇高质量地建设了一大批重点工程，包括完成了镇行政办事中心的建设。而所谓“行政办事中心”，据介绍，即为上述办公大楼。

　　再根据长安镇规划，为了完善长安镇的城市功能，重点是在新中心区主要建设镇行政中心、国土分局、财政分局、环保分局等政府办公大楼以及民营、外商办公大楼。截至目前，很多项目已经交付使用。

　　显然，王晓芸要求长安镇政府公开政府办公楼的相关情况，并不在“不予公开”的范畴。

　　始终不能揭开“长安镇办公楼是否豪华，豪华到什么程度”这个谜团的王晓芸，在2008年3月6日终于得到东莞市政府对其申请的回音：责令长安镇政府作出书面回答。而黄晓丽告诉本报记者，他们随后以书面形式答复了王晓芸。

　　由于种种原因，王晓芸并没有收到这份答复。“不管他们答复的内容是否符合相关规定，第一步总算是迈出去了。”王晓芸说。

　　其实，王晓芸与长安镇政府的反复交涉的事件，已经超出了这座楼是否豪华的范围。它可以提醒每一位记者，甚至是每一位公民，对于政府应该公开的项目，不是这个地方政府说了算，而是“只要合法，你说了算！”

　　更加值得期待的是，2008年的5月1日，《中华人民政府公开条例》即将实施。这部法规很细化地规定了各级政府需要公开的项目，其中重点需要公开的项目包括：“重大建设项目的批准和实施情况”和“乡(镇)土地利用总体规划”等。

　　另外，该条例还规定了答复的时间：行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如果行政机关不依法履行政府信息公开义务，公民、法人或者其他组织可以举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　王晓芸最后说，他将视长安镇的答复情况，作出下一步的打算。本网也将继续予以关注。

]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/1876891720082249530754 2 http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/1876891720082249530754 Mon, 24 Mar 2008 21:53:00 +0800 2008-03-24T21:53:00+08:00 <![CDATA[举报方便面串通涨价发起律师建议推行“公益举报”]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/18768917200821693349268

张有义

3月7日下午，全国“两会”现场，央视知名记者柴静忙碌异常，忙里偷“闲”，她给河北的一位律师打了个电话。打这个电话的原因是，她观察到，“两会”上很多代表、委员都在关心着一个全国人民都在高度关心的问题：物价。其中很多代表、委员又不谋而合地提到一起事件：河北三名律师向国家发改委举报方便面联合串通涨价。

柴静打电话的当时，本报记者正在采访上述事件的发起者，河北冀华律师事务所。该所主任马越平从抽屉里拿出了三张刚刚收到的汇款单，汇款金额是800元，收款人分别是他们所的三名律师，梁子显、赵红民和郝际广，汇款人则统一是国家发改委价检司的王火旺。

为什么国家发改委要给他们汇款呢？马越平的回答很简单：“因为我们举报有功！”这些汇款的性质是什么呢？马的回答更简练：“奖励！”

怎么全市方便面一起涨价了呢

2007年7月的一天，马越平正在陪家人逛超市，他随便翻看着不同品牌的方便面，发现，比较前些日子，每包面的价格都上浮了2-3毛钱。

无论涨价的时间还是幅度，怎么如此统一呢？根据马越平的职业经验，他的第一反应是，这里面可能存在串通涨价的“猫腻”。他随即给律所的副主任甄玉波打了电话，意思是组织人力研究这起事件。

第二天，一个由马越平和甄玉波牵头，梁子显、赵红民和郝际广参与的研究小组成立。为什么会对这起事件如此重视呢？记者对马越平表示了自己的疑问。他给记者递过来一份他们律所的简介资料，翻到最后一页，上面写着：我们不忘忧己，不忘忧民，不忘忧国。

投入工作后，这些律师发现，工作量之浩大，是他们始料未及的。首先他们要找到串通涨价的组织者，这项工作不难，原因是组织曾明确向媒体表示，方便面要集体调高价格。其次他们还要鉴别有哪些企业参与了涨价，这项工作难度最大，因为方便面企业众多，但哪些企业参与其中，不好说。

正在采访之时，梁子显律师抱过来一大摞足有尺厚的材料，他指着说：“这就是我们历经一个月工作的‘成果’。”记者翻看，发现几乎每页纸上面都红红绿绿地标出重点。

2007年8月1日，尺厚的材料变成了薄薄的四页纸，一份《关于对世界方便面协会中国分会、华龙日清食品有限公司等涉嫌操纵市场价格的违法行为进行认定并予以行政处罚的申请书》递交到国家发改委。

涨价不可怕，串通涨价才可怕

半月之后，即当年的8月16日，国家发改委在其官方网站上发布了《对方便面价格串通案调查的通报》。

国家发改委有关负责人对本报记者说，河北的律师递交的申请，“很及时！”国家发改委给予了告诉重视，随即立案调查，同时约见了方便面协会中国分会和部分企业的负责人。

这位负责人透露，经过他们调查发现，2006年12月26日，世界方便面协会中国分会（也有翻译为拉面协会）在北京召开一届八次峰会，当时确定了涨价的时间和实施的步骤。2007年4月21日，该协会在杭州召开九次峰会，会上明确：1.5元以上的高价面直接涨到1.7元。同年7月5日，该协会再次组织协调会，确定了全面涨价的决定，并同时向社会公布了涨价的消息。

这一消息传出后，百姓哗然，很多地方相继发生了方便面抢购事件。

国家发改委认定，方便面中国分会的行为违反了价格法第十四条，即“经营者不得相互串通，操纵市场价格”的规定，也违反了国家发改委《制止价格垄断行为暂行规定》的有关规定。

马越平分析说，实际上，方便面所使用的原料，棕榈油和小麦粉在2007年上半年已经大幅涨价，“方便面企业因为成本上升而涨价，是可以理解的。”“但关键，他们不是通过市场行为来调节价格，而是通过串通的方式，这就会极大损害了消费者合法权益。”

国家发改委也借此提醒，根据价格法的规定，严禁由行业组织牵头实施价格联盟，也严禁企业之间采取相互串通等不正当竞争手段操纵市场价格，“所有行业协会要引以为戒，正在酝酿串通涨价的要立即停止；已经有串通涨价苗头和行动的要主动纠正，立即停止。”

推动了反垄断法立法建设

就在国家发改委对方便面涨价事件处理不久，2007年8月24日下午，全国人大常委会再次分组审议反垄断法草案。会议上，许多委员和列席代表不约而同地提到上述事件。列席分组审议的全国人大代表严金虎说：“最近发生的一件事情大家都比较清楚：方便面的行业协会实施统一涨价，上浮价格10%左右。这一涨价行为在社会上造成了很坏的影响，超市的方便面被一抢而空……世界拉面协会中国分会行为的危害性在哪里呢？它带动了物价连锁上涨。幸好有关部门及时采取措施，制止了这种行为。”

另一位列席会议的全国人大代表姜健表示：“一些协会、商会为了实现会员企业利益的最大化，倡导会员企业进行‘行业自律’，甚至签订价格联盟协议，这些行为，实际上不利于反垄断法的执行。”

在这次审议会议之前，在向国家发改委递交申请不久，2007年8月6日，河北冀华律师事务所的律师们也向民政部递交了申请书，要求对世界拉面协会中国分会进行调查并作出处理。

民政部民间组织管理局的一位官员接受本报记者采访时表示，在他们收到申请后，立即展开了调查，最终结论是：中国食品科学技术学会违法使用“世界拉面协会中国分会”名称对外开展活动，并以其名义参与方便面企业涨价串通，超出章程规定的宗旨和业务范围；其下属分支机构“面食制品分会”与“世界拉面协会中国分会”实为“一套人马，两块牌子”。最后，民政部根据有关规定决定，对食品科学技术学会给予停止活动两个月的处罚。

但是马越平说，他们已经在民政部档案局查知，无论是翻译为“世界拉面协会中国分会”的组织还是翻译为“世界方便面协会中国分会”的组织，都没有在民政部注册过。“这个协会注册地在日本，而其中国分会应当属于非法组织，对于这一点，民政部尚未作出处理，我们将在‘两会’后，继续提出申请。”

冀华律师事务所的律师们也注意到，他们对行业协会的关注，实际上推动了反垄断法的立法。在上述审议会上，根据这起事件，全国人大常委会委员李连宁表示：“从目前反垄断法草案的条文看，只对经营者的垄断行为有处罚规定，对行业协会违反法律规定进行行业垄断的，没有制裁规定。”

最终，在已经通过的反垄断法的第七章第四十六条第三款中规定：“行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可以处五十万元以下罚款；情节严重的，社团登记管理机关可以依法撤销其登记。”

他们创造了“公益举报”这个词

马越平透露，他们在向国家发改委提出申请之前做了一项准备，即如果有关部门不能及时处理，他们还会提出行政复议，甚至行政诉讼。“当时我们之所以采用‘申请’这一方式，而没有采用‘举报’的方式，就是为了上述目的做铺垫。但是，我们不得不感叹国家发改委执政效率之高！”

“如果非要用一个词来形容这次举报行为的话，可以用‘公益举报’来表示。”为什么要使用这样的词汇呢？马越平说：“它区别于普通举报行为的关键是，举报者所举报的内容涉及到广大不特定利益主体，不仅仅是为了维护自身权益。”

穿插在举报方便面涨价事件之中，冀华律师事务所还有一个惊人之举，那就是该所的另外两名律师曾在2008年年初就电影《色·戒》起诉了有关部门，请求法院依法撤销《色·戒》的电影片公映许可证。

“公益诉讼相对公益举报而言，后者无论在财力和精力上都会少付出很多，但这需要有关部门的高度关注才行。”马越平分析说。

回顾他们的公益举报行为，不难看出：

因为公益举报，维护了广大消费者权益；

因为公益举报，使广大消费者认清了什么是价格联盟，应当如何处理，是一次普法宣传；

因为公益举报，促进了反垄断法立法内容的完善；

还因为他们的公益举报，使人们找到了一个能节约司法资源，加快处理效率的维权方式。

借此，马越平建议：“律师们应当成为公益举报的主要主体，因为他们比较普通百姓有着扎实的法律功底，有着敏锐清醒的事件判断能力。我建议在全国律所推广这样的方式。”他再次强调了一个问题就是，在法院公益诉讼的大门正在逐步敞开，而公益举报的大门则更依赖于行政机关依法行政的效能和意识。

在他们律所接到国家发改委的奖励之前，国家发改委价格监督司秘书王火旺曾给他们打来电话，予以告知。律师们当时表示：“我们不要奖励，这是我们律师的职责，应该这样做。”王火旺则说：“这是一项专门的制度，每人800元的奖金是划定好的一笔专项费用，必须发到受表扬的律师们手中！”

]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/18768917200821693349268 2 http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/18768917200821693349268 Sun, 16 Mar 2008 21:33:49 +0800 2008-03-16T21:33:49+08:00 <![CDATA[十年冤狱后申请百万国家赔偿]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/1876891720082264931223

张有义

2008年的春节对于郝金安及其家人而言，无疑是漫长的。

　　2月25日，刚过正月十五，郝金安家里的电话铃声响起。郝金安神情紧张，而姐夫吴明甫则有些激动，他的第一个念头就是山西方面打来了电话。

　　山西省高级人民法院按照年前的承诺，邀请郝金安及其家人前往太原，协商国家赔偿事宜。2月27日，郝金安、吴明甫和吴明甫的女婿踏上了前往太原的火车。

　　吴明甫告诉记者，他们受到了山西省高级法院的热情招待，食宿费用全部免除。

　　2月29日，郝金安的代理律师李万忠透露，有关国家赔偿的问题已经进入实质协商阶段。“但是目前启动国家赔偿程序，对于郝金安而言有些不利。主要原因是，国家统计局2007年的年度平均收入统计尚未发布。2006年的年度平均工资是每天83.66元，按照以往每年的增长比例，2007年度的平均工资将在每天93元以上。”

　　李万忠律师已经计算出郝金安能够得到赔偿的天数，是3618天。

　　根据国家赔偿法第二十六条的规定，“侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算”。如果暂且按照每天93元的标准赔偿，仅此方面，郝金安将获得336474元的赔偿数额。

　　另外，郝金安还将获得伤残补助款项。

　　依据国家赔偿法第二十六条的规定，“造成身体伤害的，应当支付医疗费，以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍；造成部分或者全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费，以及残疾赔偿金，残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度确定，部分丧失劳动能力的最高额为国家上年度职工年平均工资的十倍……”

　　李万忠律师说：“法院有可能在5至10倍之间，根据实际情况选择一个倍数。”如果以8倍计算，伤残补偿的费用为197160元；如果以最低5倍标准的话，费用为123225元。但是李律师强调，伤残等级的鉴定程序较慢，将视情况作出决定。

　　如此一来，郝金安将累计获得赔偿的数额在45万元至53万元之间，如果再加上医疗费等费用，总数也可能更高。据此，郝金安向山西省高级人民法院提出了100余万元的国家赔偿请求。

　　为了顺利进行国家赔偿程序，山西省高院正在就各项费用与郝金安进行磋商。李万忠律师说，法院方面表现的甚为积极，已派出专门的人负责处理此事。

　　对于公众比较关注的精神损害赔偿问题，李律师介绍说，这项赔偿目前没有法律依据，“但我认为应当借鉴最高法院民事精神伤害抚慰金的司法解释，适当理算”。

　　精神损害赔偿的问题，是郝金安及其家人最想争取的。然而，郝金安案件的赔偿款项全部出自国家财政，李律师估计，精神损害赔偿的问题对于法院而言将很难解决。

]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/1876891720082264931223 2 http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/1876891720082264931223 Sun, 2 Mar 2008 18:49:31 +0800 2008-03-02T18:49:31+08:00 <![CDATA[许霆“取款”心态全记录]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/187689172008127104122989

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许霆父亲被媒体团团围住

许霆被带入法庭

许霆在法庭上陈述

张有义

　　平头，“天看·1866”蓝色囚衣，许霆出庭。

　　镁光灯啪啪地落在脸上，摄像机黑洞洞的镜头追踪而至，面色白皙的许霆没有作出任何不适的表情，似乎已经习惯了这样的场面。

　　在两名法警的押送下，许霆走向被告席。随即他看到了摆在面前的麦克风，便拿起来紧握在手里，做出随时准备为自己辩护的架势。

　　2008年2月22日上午9点半，在广州市中级人民法院第二审判厅内，受到社会广泛关注的许霆在ATM机恶意取款被判无期徒刑一案重审。

　　仅能容纳百余人的审判厅内座无虚席，外面的走廊里也挤满了旁听者。据说这些人大多是媒体从业人员，也有专门从外地赶过来的法律工作者和法学专家。因为审判庭容积有限，相当部分的媒体记者被挡在了法院之外。

　　记者发现，许霆刚刚走进审判庭时，嘴唇紧抿，面部肌肉有些紧绷。他的第一个眼神并不是像其他刑事案件的被告人那样向审判席张望，而是迅速环顾了一下旁听席。

　　当他发现黑压压的旁听者后，面部表情放松下来。

　　平常心

　　“冷静”、“坦荡”、“平常心”。

　　庭审中，许霆一直强调着这样几个词汇。但公诉人并不认可许霆的表达。

　　纵观整个事件的发生和发展，至少在“那一刻”到来之前，许霆是坦荡的。

　　2006年4月21日深夜十点左右，握着户头为广州市商业银行的工资卡，已经是广东省高级人民法院保安员的许霆，绕过另外一家银行的自动提款机，来到单位对面天河区黄埔大道西平云路附近的商业银行的提款机前。

　　“这样就是为了省下几毛钱的跨行费。”庭审中，许霆解释。他知道自己卡里只有170多元钱，于是在提款机上按下了100这个数字，可显示屏上只显示为10，而且无法交易。“我多次尝试仍不能正确取出钱。”于是许霆便按下了1000的数字。

　　“按”。

　　这个动作作出前，许霆是一个正常的银行客户，还可能会因为取款机的故障而感到奇怪或者愤懑。但随着“按”的动作指令发出，提款机开始运作，咔咔咔咔……1000元人民币冒了出来。许霆十分惊讶，遂查询卡内余额，发现里面还是170多元钱。

　　当准备第二次做出“按”的动作时，许霆的心态在发生变化了吗？

　　兴奋

　　紧接着，许霆尝试第二次取款，又一次得到1000元……第55次后，许霆身上已经到处是钱，5.5万元的现金让他觉得沉甸甸的。

　　在不远处等他取钱的同事郭安山有些奇怪地走过来，100元钱怎么取了这么长时间？

　　据郭安山事后向公安部门交待，“许霆一听见我喊他，吓了一跳，他很惊恐的样子，还满脸是汗”。但此次庭审中，许霆断然否认了郭安山的上述说法。“我当时很冷静，平常心、平常心。”许霆在法庭上不断强调着自己当时的情绪。

　　许霆在不断机械地重复着“输入数字-确认-等待”的过程。

　　随后，两人回到许霆的出租屋。在郭安山的劝说下，第二天凌晨1点多，许霆拿了一个塑料袋，二人再次来到提款机前。

　　庭审中，许霆对第二次取款的行为做了这样的解释：“我觉得我当时有义务将钱取出来，我有义务保护提款机内的钱。”公诉人表示反对：“常人都知道，当时的钱如果在提款机中放着，肯定要比放在许霆身上更安全。”

　　在完成两次取款行为后，甚至可以说在完成第一次取款行为后，许霆见到了他年轻的、20多年生命中所没有见到的大笔钱款，他能不兴奋吗？

　　除了许霆兴奋，他的同事郭安山同样兴奋。郭安山要求将自己的有800多元余额的农业银行储蓄卡“也塞到里面取钱。”许霆说：“他的卡不好用，只取出了不到一万元就不能用了。我就继续用我的卡取钱。”

　　实际上，许霆本人已经记不清取了多少钱、取了多少次……庭审中，公诉人出具的证据显示，许霆共计取款171次，合计取得人民币175000元。

　　害怕

　　许霆是个聪明人。

　　当他回到出租屋内不久，便有了放弃继续取款的念头。他知道，自己办理银行卡使用的是真实身份，在提款机上取款会被记录，而且提款机前有摄像头。

　　然而，此时的郭安山依然躁动不已。庭审中许霆说：“郭安山对我说，提款机出了这么大的问题，它的记录会是准确的吗？”

　　当完成全部取款行为后，一个念头始终萦绕在许霆头脑中：这些钱该怎么处理？当时许霆有三种方案：报警、打电话给银行或者第二天向单位领导汇报。

　　显然，他的上述想法遭到郭安山的反对：“这钱不是偷的也不是抢的，你怕什么？”许霆心里明白：“如果自己那样的话，郭安山的钱也就没有了。”

　　4月22日凌晨，已经很疲惫的许霆给闹钟定了铃。因为许霆突然觉得自己有义务将钱取出来保管，他想睡一会儿后继续去取钱。但是那天闹铃没有响或者是他太累睡得太死没有听见，不仅没有早起，反而连上班都迟到了。

　　上班后，许霆向对面的提款机处张望，发现有很多人，他心里开始发毛。

　　但他始终没有做出正确的选择。

　　侥幸

　　为什么许霆没有向正确的方向迈进？

　　庭审中，许霆的解释是：他希望银行早日找到他，那时他再顺手还钱。但可惜银行并没有及时发现那部取款机的问题。

　　在确认短时间内银行不会找过来后，许霆产生了离开广州的念头。他想出了一个理由，自己回老家考公务员。于是向主管领导做了简要的汇报后，许霆匆匆踏上了回老家山西临汾的长途汽车。

　　汽车马上就要抵达老家时，家里人给许霆打了电话：“你在哪儿？”许霆回答：“快到了。”

　　但他并没有回家，而是选择在附近的一个村子安营扎寨。

　　许霆之所以不回家，通过庭审中他的陈述，可以分析出这样几个原因：其一，如果银行找自己，按照身份证的地址，很容易找到；其二，家里人如果发现自己有这么多钱，会如何处理呢？让自己还钱的话，这么多钱顷刻之间就会消失；不让自己还钱的话，一旦事发，肯定会连累家人。

　　庭审中，许霆对自己的辩护足见他思维的缜密。

　　再侥幸

　　“我一直想着将钱还给银行，但已经丢了的5万元怎么办？”

　　也许许霆一直有着想将钱归还银行的想法，但偏偏天不遂愿。庭审中，许霆说，他在回老家的途中，用报纸包裹着的5万元现金丢失或者被盗窃。这该怎么办？

　　许霆想到了一个可能迅速弥补上钱款的办法，那就是抓紧时间大量买彩票。对此许霆解释，这是为了能够加大中彩票的几率。几千元的彩票并没有如期换来中奖的结果，钱款越来越少，许霆的心情也越来越紧张。

　　在此期间，为了表示孝心，许霆看望了姥姥、姥爷，并每人给了他们1000元。另外，当初许霆考大学时，当地一位中学校长曾借给他6000元钱，为了报恩，他还上了这笔债务。

　　就在许霆越陷越深之际，原单位的领导打来电话：“希望你早日将钱归还银行。”同时给他留下了银行一位负责人的电话。许霆说：“我现在钱不够，只有10多万元，剩下的钱我能不能每月还一点？”银行的负责人告诉他：“希望你早日把钱归还上，但即使全部归还上了，也不能免除责任，你得尽快到广州公安机关自首。”

　　许霆没有去自首。相反，最后，他干脆将剩余的10万元钱进行了投资，和朋友办了一家网吧。

　　“没想到那位朋友骗了我，既不给我分红，也不给我钱。”至此，17万余元的“飞来横财”，在一年左右的时间里全部告罄。

　　疲惫

　　已经几乎分文全无的许霆，身心疲惫到了极点。

　　2007年5月22日，许霆辗转来到陕西宝鸡，在火车站被民警查控时抓获。

　　但这在法庭有着两种说法。许霆曾表示，进入火车站时，民警问他叫什么，他报了真实姓名。在走出一段距离后，他主动返回向民警交代了自己的事情。另外一种说法是，许霆走出一段距离后，被民警喊回来问：“你知道自己有什么事情吗？”许霆回答：“知道。”

　　庭审中许霆说：“我盼着银行早日找到我。”而其实他犹豫彷徨的心态非常明显：一方面他确实希望此事早日得到了结，按照他的话就是“晚一日不如早一日”；另一方面，他又因为担心会因此坐牢而继续心存侥幸。

据说，许霆是一个善于规划自己的人。辍学后，他曾经很卖力气地工作。随后，在父亲的帮助下开始再次求学。在家庭条件不允许的情况下，他自己向亲戚朋友借钱完成了大专学习。来到广州后，他参加了一个技能培训班，虽然被骗，但足见他的心智。

　　即使被关押进看守所，他仍在不断规划自己的未来：“出去后，娶妻生子好好过日子。”

　　然而，前途并不如他规划的那样美好。一年的时间里，他由一个钱多得身上都装不下的“暴发户”，重新跌落回分文皆无，两手空空的状态。

　　他甚至后悔，既然命运如此安排，为什么一年前要做出那样的选择。

　　被带到宝鸡火车站派出所后，许霆将全部事实予以交代。

　　无望

　　2007年11月20日，许霆案在广州市中级法院一审宣判。法院认定其“潜逃，并将赃款挥霍花光”，一审判决许霆盗窃金融机构，数额巨大，判决无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

　　面对无期徒刑的判决，就像他在法庭上陈述的那样：“我会承担我应该承担的责任。”

　　但他始终不认为自己是在犯罪。许霆说：“我出这个事有一个复杂的过程，人非圣贤，孰能无过，错了就是错了。但是在这个过程中，银行已经跟我建立了联系，银行有义务给我提供一台没有故障的取款机，那样，也就不会发生这种荒唐的事情了。”

　　然而，那时许霆已经感觉到回天乏术。但他不想放弃，之后提出上诉。

　　再兴奋

　　案件有了转机。

　　许霆没有想到？也许在意料之中。

　　2008年1月14日，广东省高级人民法院以“事实不清，证据不足”为由将该案发回重审。

　　庭审中，许霆一直处于亢奋的状态。以至于庭审结束后，他的律师都说他有些“缺心眼”。许霆手持麦克风，站起来斜身向后面的旁听席致谢：“谢谢你们在百忙之中参加我的庭审……”随即，主审法官打断了他的发言。

　　可以看得出，许霆虽然被封闭在看守所，但他已经知道自己的案件被社会广泛关注，知道很多网友和媒体都支持自己“无罪”。

　　不仅许霆兴奋，他的父亲在庭审结束后也很兴奋，他深信自己儿子没有犯罪。这位父亲甚至表达了这样的观点：“即使儿子被判有罪，他也希望儿子的事情能为推动法制的进步做点贡献。”

　　最后陈述时，许霆说：“我把真实的情况说出来，并不代表我态度不好，希望法官能理解。现在无论判重、判轻、判无期都没什么好说的了，我希望通过我的不幸遭遇，能让法律界的专家们制定出好的法律，能让银行多为老百姓着想，提高银行的安全度……”

　　许霆被带出审判大厅的最后一刻，仍然没有忘记再次用感激的眼神望向旁听席。

]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/187689172008127104122989 3 http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/187689172008127104122989 Wed, 27 Feb 2008 22:41:22 +0800 2008-02-27T22:41:22+08:00 <![CDATA[从死缓到无罪公民郝金安的十年冤狱]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/18768917200812710392738

张有义发自河南漯河

没有鞭炮，没有对联，没有火红的灯笼。2008年这个春节里，仅有的是姐姐特意为他包的纯肉馅饺子。因为抢劫罪被判死缓，蹲了十年大狱后，在2008年第一个月的最后一天，郝金安回到了老家，河南省漯河市舞阳县辛安镇。

一切都很陌生。

在自己的村子，庙后村，他看到祖传的三间本已破旧不堪的房子，化为了灰烬；在姐姐家，军刘村，他看到早已打好地基但因为他而迟迟没有盖起来的正屋。

孤零零的两间配房，坐落于周围邻居的红砖大瓦之间，酷似城市的临时建筑。南面一间几乎插脚不下，姐姐和姐夫住在这里；北面一间，略为宽绰，郝金安寄身于此。

屋内冰冷，郝金安神情木然地注释着昏黄的灯光。姐夫坐在一个小板凳上默默地抽着烟。姐姐郝秀花倚在门口，抱着孙女，眼神空洞，十年里她为郝金安这个自小相依为命的弟弟几乎哭瞎了眼。

旁边一只狗狂吠，狂吠声带来的却是更加冷清和凄凉。

所有能够代表这个家庭也在过春节的唯一证据，就是那盖帘上的纯肉馅饺子。饺子已经包了很多天，郝金安没有吃，姐姐姐夫也不想吃。压抑的情绪充斥在整个春节里。

我出来啦，我是清白的！郝金安最应该以歇斯底里的方式发泄出这句话。但透过他木讷的表情和眼神，看不出任何兴奋，哪怕只有一点点。他把视线转移到昏暗的墙面上，不断重复着：“腰子没了，脾也没了，人身上缺了这两大件，就是废了！”然后，大概间隔不到十分钟就要起身去厕所小便。

这就是一个被判死刑十年后又被宣告无罪的人的春节。

20元买来10年大狱

出狱后，郝金安来到自己生活了40多年的庙后村，请村里老少爷们吃了顿酒，一是让大家知道自己是清白的，二是希望大家将来多多照顾。

自小父母双亡的郝金安，由姐姐一手带大。他们在村里属于独门独户，经济拮据。成年后的郝金安，收入也只能维持自己生活。二亩地，一头牛，老婆孩子热炕头。郝金安在40多岁的时候仍然没能讨到老婆，也没有牛，仅有二亩地。

1995年下半年，为了多挣点钱娶个媳妇，郝金安来到山西省临汾市乡宁县台头镇裴家河煤矿。因为他为人实在（人们都喊他“老闷”），头脑又比较灵活，矿上给他增加了收入，还让他做了个小工头。那时，郝金安开始盘算起，什么时候能翻盖一下老家的房子，什么时候娶门亲。

当他正一步步实现着自己的幸福目标的时候，噩梦在1998年1月19日晚降临。这晚，他在矿上结识的来自山东的朋友刘茵和被杀死在住所内。当时，郝金安正在一位工友家打麻将，有民警过来问他：“你认识刘茵和吗？”郝金安回答：“认识。”

这一年的春节马上临近，矿上的工友们很多都回了家，为了多挣点加班费，郝金安没有回。在一位即将离开矿山被他喊做杨小国的人手中，郝金安说，他花了20多元买下一件白色衬衣和一双皮鞋，算是给自己的新年礼物。1月24日，郝金安被传唤到台头镇派出所，同日被刑事拘留……

侦查终结后，在证据目录里最为直接的证据显示：经过技术鉴定，案发现场所遗留皮鞋足迹特征与郝金安右脚鞋底特征属同一花纹；另外，法医鉴定结论记载，从郝金安白色衬衣的左前襟及右袖口处提取的血迹血型与死者血型一致，为O型。

据郝金安回忆，在进入侦查程序不长时间，他便感觉腹痛难忍，有时整夜的“嚎叫”也没人管。进入看守所后才被送往医院，医生为他做了手术。后来他才知道，手术中他被切除了一个肾。“再后来，另外一家医院的医生告诉我，我的脾也被切除了。”

1998年12月18日，经临汾市中级法院判决，郝金安以抢劫罪被判处死刑，缓期两年执行。郝金安没有上诉。为什么？他解释说：“当时不知道什么叫上诉，也没有人帮助我上诉。”

入狱后，郝金安便开始了他的申诉之路。

郝金安说，他在监狱里不多的劳动收入，几乎全部用到了买信封、纸张和邮票上面。“到底写了多少申诉信，我已经记不清了。”但一封封申诉信寄出后如石沉大海。为什么没有消息，难道是信没有寄出？郝金安曾经这样认为。于是“我就贴上两张、三张邮票，我想这样信就应该能顺利地发出去了吧。”

郝金安的姐姐和姐夫直到2004年才知道郝金安犯了罪。郝金安说：“我不想连累家里人，让他们难过。更不想让乡亲们知道我的事情。”

郝金安的姐夫吴明甫有点不解地说：“郝金安不愿意告诉我们，抓他的公安局应该告诉我们吧？但是，如果不是郝金安写信告诉我他坐了牢，恐怕现在我们也不知道他的下落。”

2004年，渴望获得自由的郝金安给家人写出了第一封信。吴明甫和儿子来到郝金安所在的山西省第二监狱。双方沉默了数分钟后，吴明甫问的第一句话是：“你杀人没有？”郝金安的泪水立即涌出来，咬紧牙没有哭出声，“我没有杀人！我是冤枉的！”吴明甫点了点头。

之后，吴明甫、他的儿子还有女婿便加入了申诉的队伍。

真凶被抓之后

2006年4月11日，河南省宜阳县公安局破获了一起盗窃案。主犯因为腿被摔断，住院。期间，这名主犯得到了当地公安局一位负责人的照料。主犯的名字叫牛金贺，曾经和郝金安同在山西煤矿打工。

牛金贺为了报答上述那位公安负责人，主动交代了他在山西抢劫杀人的事实。警方随后根据线索抓获了蔡德民，即郝金安所称的杨小国，以及另外一个参与杀害刘茵和的犯罪嫌疑人张广容。其实，早在郝金安被侦查期间，他就向山西警方提供了杨小国等人杀人的线索。但山西警方根据郝金安提供的户籍地址未能找到这样一个人。

此时，吴明甫家已经拆了正房，打好地基准备翻盖。听说此事后，便拿出盖房的钱，和儿子、女婿一趟趟往返于山西河南之间。

2007年3月29日，山西省吕梁市检察院驻山西省第二监狱检查室向山西省检察院移交了一份郝金安的申诉材料。同年4月12日，山西省检察院决定立案复查。

郝金安说，在山西省检察院提审他的过程中，他才得知真凶已被抓获。“当时，我并不相信，还以为又有别的案子怀疑到自己头上。”

郝金安的案件得到了有关部门的高度关注，处理速度也异常之快。5月14日，山西省检察院向山西省高院递交了再审建议书。5月15日，陕西省高院决定立案再审。同日，郝金安及其家人得知上述情况。

2008年1月25日，再过十二天就是春节。这一天，已经不是第一次站到法庭上的郝金安，没有了原来的悲凉、痛心和恐惧。当天太原天气并不好，多云，有三四级的风，气温接近冰点，污染指数是该市第三个中、重度污染天气。但郝金安回忆说：“阳光很好，有太阳，很暖和，空气也不错。”

庭审中，郝金安的义务辩护律师李万忠的开场白让人为之动情：

“1998年1月23日是郝金安恶梦的开始，从此他由一个靠打工谋生的合法公民变成了犯罪嫌疑人、被告人、劳改犯，抢劫杀人的恶名让他无辜背负了近十年，也是这起冤案剥夺了他本应有的健康、自由和尊严。刚过五十岁的他却已是满头白发，身体严重残疾，我们可以想象在那漫长的岁月里，他曾经历了怎样的肉体折磨和精神摧残。今天，这场恶梦终于结束了，对郝金安而言意义非同凡响，这是他重获自由、洗清沉冤的一天。但此时面对郝金安，我们的心情复杂而沉重。这迟到的公正虽然是他盼望已久的，但在他木讷、呆滞的表情里，我们既找不到对洗清冤屈所表现出的欣喜，也看不到对当年蒙冤入狱所应有的愤怒，而只是听他用低沉的语气不断地重复着：‘我没杀人，我没犯罪，我是被打后才说的。’郝金安的冤情得以雪洗是偶然的，如果没有真凶现身，如果牛金贺不主动供认，郝金安还将在监狱里背负罪名渡过余生。真相终于大白于天下，回头反思，郝金安冤案究竟是如何形成的，公、检、法机关在侦查、起诉、审判过程中是否做到了严格依法办案，应如何建立和完善防错纠错机制，这是我们每一个法律工作者必须认真思考和面对的问题，也是郝金安案件带给我们应有的启示……”

出庭检察官、审判长多次询问郝金安，“为什么当初承认杀害刘茵河？”郝金安几乎哭出了声：“他们打得我要死，我不承认，他们就要一直打我”。当审判长让郝金安作最后陈述时，郝金安只说了一句话：“希望法律还我公道。”

下午三点，审判长白永旺宣布，郝金安无罪，当庭释放。

几天后，郝金安从审判长白永旺手中接过了2万元的暂时生活费用。山西省第二监狱也给他送来了1000元慰问金，并为他提供了回乡的火车票。

精神伤害能不能得到补偿

翻看历史。人们不得不惊奇地发现，十一年冤狱的湖北农民佘祥林，十年冤狱的哈尔滨民警张金波，再就是郝金安，判决他们有罪的时间竟然惊人地相似。

1998年6月，佘祥林被指控犯有故意杀人罪，判处有期徒刑15年；张金波在1998年10月26日，被以强奸罪判处有期徒刑10年；郝金安被判死缓是在1998年11月18日。半年之内，三个无罪之人被判有罪。

另外被纠正的冤案中，胥敬祥被判有罪是在1997年；聂树斌是在1995年。

绝大多数的冤案都集中发生在这期间。当时的背景是1997年1月1日新的刑事诉讼法实施，当年10月1日，新的刑法实施。这就意味着，那时的司法人员存在着司法理念上由旧到新、司法水平上不断提高的过程。于是1997年和1998年，成为类似冤案的一道坎。

除了时间上惊人地相似外，当时媒体对这些人被宣告无罪后出狱的描述也颇为地相似：

胥敬祥——“被关押了整整13年，这期间，他得了心膈肌炎、慢性肾炎等疾病。他连自己孩子的名字都记不起来了。精神的折磨最可怕。当初一头黑发的胥敬祥，经过13年的关押已是满头白发。”

佘祥林——“表情木讷，声音低沉，头发花白，与常人交流都很困难”。

张金波——“呆滞、苍老、憔悴，像一个进城的民工。眼前又黑又瘦的小老头，很难让人去重组这个人10年前的形象。而十几年前的老同事们，只记着30岁出头的张金波，1.81米的个子，体重190多斤，精神头十足”。

……

虽然被判有罪的时间相似，但是直至郝金安接受本报记者采访的时候，他仍不知道佘祥林的名字，更不知道张金波、胥敬祥。

但可以看出，他很关心这些和他有着同样遭遇的人的命运。更为主要的是，他想知道这些人得到了多少的国家赔偿。

记者统计了一下：佘祥林冤狱11年，得到了湖北省荆门市中级人民法院25.69万余元人身侵权赔偿金，从湖北京山县雁门口镇政府领取了20万元生活困难补助款；张金波冤狱十年，得到30余万元赔偿金。

“我能得到多少赔偿呢？”郝金安默默地念叨。据吴明甫说，山西省高院在他们回家之前曾告诉他们，等电话通知。“要是时间长的话，我们还得往山西跑。”吴明甫的女婿插话询问记者：“能不能申请精神损害赔偿呢？你看看我舅，不仅身体残了，精神也垮了。”按照现行法律，这似乎是一个不用回答的问题。

郝金安对于精神赔偿的问题犹豫了一下，他最主要的是想尽快拿到赔偿款，因为姐姐家的房子还要继续盖，自己家的房子也要盖，“最主要的我的病还要继续看。”

记者想打破这种悲凉的气氛，便问：“等得到国家赔偿了，你不想再讨个老婆？”这没能将郝金安的情绪提高，反而更加重了他的悲观：“一个废人了，不想那么多了，有个窝，能吃上饭就行。”他的眼神移到门口，房顶上融雪滴滴答答地落下水来。

在春节前，这里也遭遇了大雪。节后，暴露于阳光下的积雪已经化尽，但房屋的后面、背阴屋顶和角落里，残雪仍然堆积着。百姓们都知道，这些见不到阳光地方的积雪，还要经过很长时间才能融化，即使融化了，人要是走到那个地方，仍然会感到阴凉。

]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/18768917200812710392738 5 http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/18768917200812710392738 Wed, 27 Feb 2008 22:39:02 +0800 2008-02-27T22:39:02+08:00 <![CDATA[新医疗体制改革方案达成八点共识]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/187689172008127103748490

关注医疗体制改革之二

本报记者专访新医改方案起草小组部分专家成员

新医疗体制改革方案达成八点共识

●虽然在各个方案的细节上上有不少冲突，但就目前的最终总体方案制定情况而言，根据专家们的介绍，已大致在八个方面达成了共识：实施“全民医保”计划；加强对弱势群体尤其农村人口的医疗扶持；全面推行初级卫生保健；公立医院将普遍建立法人治理结构；“补需方”兼顾“补供方”的政策导向；医疗收入“收支两条线”；建立第三方购买机制等

张有义李亮

2008年被称为医疗体制改革的决策年。有消息称，预计今年3月新的医疗体制改革方案将对社会公布，并广泛征求意见。

这是一个事关民生的大命题。

自2006年9月，由国家发改委牵头，卫生部，财政部等11个部委组成的国家医改协调小组成立至今，北京大学、清华大学、复旦大学等高校和其它研究单位先后接受委托，起草医疗体制改革方案，共计形成了9套方案。而最近，中国科学院生物与医学学部又正式提交了第十套医改方案。

这些方案不仅为稳妥启动卫生体制改革提供了方向性的建议，也为改革提供了很多具有可操作和可预期性的具体措施。专家们在新医疗体制改革中发挥了史无前例的作用。再加上国家有关部门经常性地深入基层医疗机构和民间，听取他们的意见和建议，可以说，即将推出的医疗体制改革新方案的谨慎性和民主性达到了极致。

然而，在最终方案揭开“盖头”之前，根据此前的媒体报道分析，可谓众说纷纭。

有的将专家们的方案分为“政府主导派”和“市场主导派”，并褒贬不一。支持“政府主导派”的人士认为，这可以强化医疗机构的公益性；反对者则认为，这是倒退到了计划经济时代，必然滋生效率问题。而支持“市场主导派”的人士认为，只有竞争才能让医疗机构，尤其公立的医疗机构放下架子，降低成本，提高服务，并打破它们的垄断地位；反对者认为，医疗机构丧失政府为主导的调控，必然滑向纯商业利益的低谷，丧失其应有的公益性。

也有的将方案划分为三类，即行政措施、供方改革和需方改革。其中，行政措施的重点是打压价格，让药品降价，打击商业贿赂；供方改革的重点是恢复社会公益性；需方改革强调健全医疗保障体系，走向全民医保。但专家们认为，强化行政措施，降低医疗服务价格并不合理，治标不治本；而完全恢复国有化，大概要花六七千亿元人民币，但国家每年的财政支出最多才4万多亿元，显然也不现实。

面对众多的方案，面对众多或褒或贬的声音，国家有关部门如何取舍将成为最终方案定型的关键。本报记者采访了北京大学教授顾昕、李玲和中国社科院经济所研究员朱恒鹏，通过他们对医疗体制改革背景的分析和对众多方案的客观解读后发现，新医疗体制改革不是简单的“市场”还是“计划”的问题，也不是“此措施”与“彼措施”的简单取舍的问题。

就目前的最终方案制定情况而言，根据专家们的介绍，已大致在八个方面达成了共识：实施“全民医保”计划；加强对弱势群体尤其农村人口的医疗扶持；全面推行初级卫生保健；公立医院将普遍建立法人治理结构；“补需方”兼顾“补供方”的政策导向；医疗收入“收支两条线”；建立第三方购买机制等。

共识一

破“管办合一”，建法人治理结构

●繁杂的行政审批程序、故意的拖延推诿，以及无形却又无处不在的所有制歧视，和政府部门固有的低效率，再加上难以避免的寻租行为，则构成无形的进入壁垒

医疗体制改革难，公立医院改革是难中之难。这句话在很多参与医疗体制改革方案的专家们总结出的心得。公立医院改革路在何方？这不仅仅是医疗体制改革的问题，也是即将推行的全国事业单位改革的重点之一。

在1月7日全国卫生工作会议上，以及2007年12月26日卫生部部长陈竺在向全国人大常委会的报告中都明确透露出一个信息：公立医院要建立和完善法人治理结构，明确政府和医院管理者的责权，实行院长负责制，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的内部运行机制。

为什么要这么改

根据卫生部提供的统计数据显示，2005年全国超过93％的医院和卫生院、95％的床位和90%的卫生人员属于国有和集体医疗机构，并且超过83%的医院和卫生院，80%的床位和76%的卫生人员直接就属于政府办医疗机构。从市场份额来看，到公立医疗机构就诊的病人超过全社会总就诊人数的90%。医疗行业的这样一种所有制结构，根源于医疗行业“政府主导”加“管办合一”的体制特征。

中国社会科学院经济所研究员朱恒鹏，对目前公立医院的体制结构做了长期的调研。他在接受本报记者采访时分析认为：

“医疗机构的所谓国有或者集体所有，实质是政府所有。公立医院和卫生院的院长和其他主要管理人员的选拔和任命权，完全掌握在政府手中。此外，公立医院和卫生院职工数量也受到政府人事编制的严格限制。没有政府的人事编制，这些医疗机构无权聘用医务人员。通过这些权力，政府部门保持了对公立医疗机构的高度控制。由于公立医疗机构控制着国内90%以上的医疗资源，因此，这种行政控制格局意味着政府完全主导着医疗行业。”

这种“管办合一”制度导致“政医不分”。朱恒鹏认为，在这样的制度安排下，政府部门根本不可能做到公平监管，而是利用手中的行政权力直接帮助自己的下属医院，尽可能为其消除来自民间及外资医疗机构的竞争。

在这种体制下，所谓的审批、行医资质要求等等，表面上是要保障医疗服务质量，实际上却成为阻止民间资本进入的有形行政壁垒。繁杂的行政审批程序、故意的拖延推诿，以及无形却又无处不在的所有制歧视，和政府部门固有的低效率，再加上难以避免的寻租行为，则构成无形的进入壁垒。因此，和改革开放以来其他许多行业相比，医疗行业是开放程度最低、进入壁垒最高的行业之一。

朱恒鹏的这种观点得到了很多专家的认可。

试点工作提供了很好的经验

实际上，有关公立医院建立法人治理结构的试点工作，已经在浙江、上海等地开展。

据专家介绍，目前部分地区的公立医院已经建立了由理事会、监事会、院长组成的法人治理结构。一般情况下，理事会成员由医务人员代表、医院管理人员、财会、法律等专业人员担任，理事会设立若干委员会协助理事会工作；监事会成员由政府代表、社区代表、医院职工代表、人大、政协代表、法律、财会等专业人员担任。

但目前制约公益法人治理结构实施的因素为：在公立医院改革中人们还没有对公司法人和公益法人加以区分，进而缺少对公益法人董事会制度的理解。对于公立医院和非营利性医院的目标和董事会的组成以及政府、董事会和公立医院管理者的权利架构的设置和激励与制约关系缺乏清晰的认识。因此，如何确保公立医院在建立法人治理结构后的公益性，尚需细化。

共识二

实施“全民医保”计划

●全民医疗保险为主的模式具有财政可持续性。这一模式的特征是政府补贴，但民众也要缴费

“虽然我国医疗保障制度取得了较快发展，但目前，约4亿城乡居民没有被医疗保障制度覆盖。”卫生部部长陈竺在报告医药卫生体制改革的重点工作指出，新型农村合作医疗制度保障能力和水平很低，需要不断提高和完善；城镇居民基本医疗保险制度刚刚起步，城镇职工基本医疗保险覆盖范围需不断扩大，城乡医疗救助制度也需不断完善。

顾昕对本报记者说：“许多参与新医疗改革争论的专家达成了一个可贵的共识，即新医改的突破口在于医疗保障体制的健全，也就是实现人人享有医疗保障，简称‘全民医保’。政府官方的提法是‘基本医疗保障的城乡覆盖’，意思是一样的。”

医疗保障体制涉及的是医疗服务的需求方，也就是谁来为医疗服务付费，以及如何付费的问题。目前，我国医疗保障体制的现状在于，民众看病治病时自费的比重太高。据介绍，大约有一半的国人看病治病时必须完全自费。即使是另一半国人，虽然有各种医疗保障，却大都面临保障不足的问题，看病治病时还需要自费很大一个比例。

为什么医疗保障体制的健全或全民医保是新医改的突破口？

顾昕认为，医疗保障体系首先是一个医疗费用风险分担的机制。其实质是把民众用于治病看病的钱先筹集在一起，然后民众在生病时就不用支付高额医疗费用了。这样一来，民众的医疗费用可以在健康人和不健康的人之间分摊，也可以在生病时段和健康时段分摊，那么自然就会感到看病不贵了。“如果没有医疗保障，那么民众不得不在生病的节骨眼上筹集大笔资金来付账，自然会感到‘看病贵’”。

然而，全民医保并不意味全面免费医疗时代的到来。因为在现实中，总有一些人滥用医保。于是，普遍的观点认为，在医疗保障体系中引入一定的自付是必要的。顾昕说，一般来讲，自付部分最多只能占20-30%，否则医疗保障体系就失去了风险分摊和服务购买的效应。

顾昕分析说，全民医疗保险为主的模式具有财政可持续性。这一模式的特征是政府补贴，但民众也要缴费。政府除了提供人人有份的普惠型补贴之外，其重点是保障弱势群体的参保，为他们的参保提供部分甚至全额补贴。“这样一来，政府财政的压力大大减轻，大体上在1000-2000亿元之间。无论如何，这是我国政府财政完全可以承受的。”

共识三

加强对弱势群体尤其农村人口的医疗扶持

●45%左右的城镇居民、80%左右的农村居民没有任何医疗保障，所以完全依靠个人自费获得医疗服务者占全部人口的比重很高

“无疑，农村的医疗问题是目前中国医疗问题中最薄弱也最难以解决的部分。”朱恒鹏说。占全国人口70%的农村居民花费的卫生费用不到全国卫生总费用的四分之一，而且这一比重还呈现逐年递减趋势，由此可见农民医疗服务利用水平之低、城乡医疗服务利用差距之大。

2003年第三次国家卫生服务调查发现，45%左右的城镇居民、80%左右的农村居民没有任何医疗保障，所以完全依靠个人自费获得医疗服务者占全部人口的比重很高。而在低收入群体中，这一比重更高。之所以出现“看病贵”问题这也是一个重要原因。

在多数人特别是低收入群体看病主要依靠自费的情况下，个人能够获得的医疗服务水平取决于个人的收入水平，全社会的医疗服务使用格局则依赖于收入分配格局，低收入群体很容易因病致贫甚至无法得到基本的医疗服务，医疗服务使用将仅限于能够支付医药费用的较富裕群体。这使得全社会在医疗服务享用方面和健康方面存在着较显著的不公平现象。而医疗费用持续上涨会进一步加剧这种不公平现象。

上述因素是农民看不起病的重要原因。由于村级医疗机构不能看大病，病情较重时农民必须到乡镇卫生院或更高一级的医院诊治，这些公立医疗机构的医疗服务和药品价格很高。和享受医疗保险或公费医疗的城镇居民相比，农民面对的是同样的医疗机构和医疗价格，但需要自己承担全部医疗费用，无疑农民支付的费用更多、经济负担更重。

农村是医疗卫生的薄弱环节。卫生部部长陈竺曾经提出，政府重点办好县级医院和每个乡镇一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。加快建立和完善以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。

朱恒鹏认为，新医改方案加强对弱势群体和农民扶持，肯定是一个方向。

共识四

全面推行初级卫生保健

●基本卫生保健中的预防医疗、妇幼保健、健康促进等属于公共卫生的范畴，由国家出资资助其提供是没有争议的。关键在于门诊服务如何实现免费

“基本卫生保健”这个词来源于世界卫生组织的一系列出版物，以前大多被翻译为“初级卫生保健”。基本上，初级卫生保健主要包括门诊服务、预防医疗、妇幼保健、健康促进等。初级卫生保健的发达，可以促使民众的健康状况得到改善，从而减少大病医疗的花费。人人享有初级卫生保健，这是世界卫生组织的目标之一。但值得注意是，究竟如何实现这一目标，世界卫生组织并没有把公费医疗体制视为唯一和固定的模式。

基本卫生保健中的预防医疗、妇幼保健、健康促进等属于公共卫生的范畴，由国家出资资助其提供是没有争议的。关键在于门诊服务如何实现免费。

对于这一问题，目前有关各方正在进行两种努力。一是邀请有关专家设计一个所谓的“基本卫生保健服务包”，即设计一个病种的清单，再加上一个基本药物的清单，清单之外的服务和药品则必须完全自费；另一种思路是规定特定医疗服务机构的门诊服务，也就是在城市社区卫生服务机构和农村乡镇卫生院及公立的村卫生室看门诊，可以基本上免费。最有可能的实施方案是把两者结合起来，即民众在社区卫生服务机构依照两个清单免费看小病。

顾昕分析说，问题在于，有没有一种客观的、科学的、公正的方法来确定“基本卫生保健服务包”呢？如果不是不可能的，也是很难的。无论怎样确定病种，总有一些病以及有关的医疗服务被派除在外。如果被排除的东西较多，“服务包”较瘪，那么人们会问，大家都是纳税人，凭什么得某些病可以获得大体免费的治疗，而得另一些病却必须自掏腰包。

共识五

大病医疗保障还是需要社会医疗保险

众所周知，民众医疗负担沉重的主要原因在于大病医疗费用高昂。因此，仅有小病免费医疗依然无法解决“看病贵”的问题，依然需要国家强制所有人参加大病医疗保险。

事实上，在很多发达国家和发展中国家，均把初级卫生保健同大病住院服务整合在一个医疗付费体系之中。人为地把小病和大病分开，分别设立两套医疗服务的付费者，成立两套机构，岂不是叠床架屋？

顾昕分析说，基本卫生保健公费医疗模式的提出者之所以青睐小病免费医疗模式，乃是认为公立医疗保险模式保费征缴成本过高。这种顾虑并非没有根据。实际上，我国目前城市实行的职工基本医疗保险和农村实行的新型合作医疗，都面临着参保费征缴不利而覆盖面不广的问题。但问题是，基本卫生保健实施公费医疗后还是需要大病医疗保险。征缴的成本总之要付出去，无论如何也省不下来。

这已经成为一种共识。

共识六

“补需方”兼顾“补供方”的政策导向

●“补需方”的同时还要兼顾“补供方”，带有公益性质的社区卫生服务机构必须先被政府“养”起来

卫生部部长陈竺在2007年12月向全国人大常委会的报告中提出：“要强化政府责任和投入。确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。中央和地方都要大幅度增加卫生投入，逐步提高政府卫生投入占财政总支出比重，提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，政府投入兼顾医疗服务供方和需方。”

顾昕介绍说，“补需方”的方案，实际上已经变成了现实。据了解，财政部已经宣布，自2008年开始，政府的补贴标准加倍，至少达到人均80元的水平。实际上，有些地方政府补贴水平更高。

按照全民医疗保险的思路，争取人人至少参加一种医疗保险，平时缴纳医疗保险费，生病的时候只须支付20-30%的自付额即可。在城市，我国有职工基本医疗保险，这是一种强制性的公立医疗保险制度；在农村，有新型合作医疗，这实际上是一种自愿性的公立医疗保险制度。目前，这两项制度存在一些问题，但都有逐步完善的空间。

在城市，由于历史的因素，职工医保把保障人群限定在职工，致使其覆盖面始终有限。为此，劳动与社会保障部提出了在十一五期间建立城镇居民基本医疗保险的方案，政府为每一个参保者提供至少40元的补贴，将基本医疗保险的覆盖面扩大全体城市居民，包括农民工。在农村，新型合作医疗目前覆盖了大约80%的农民。政府为了吸引农民参保，提供了每人至少40元的补贴。

“补需方”的同时还要兼顾“补供方”，首先，带有公益性质的社区卫生服务机构必须先被政府“养”起来，政府对它们实行“全额收支两条线”。对于其他的公立医疗，则要实行“差额收支两条线”，具体而言，实行核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助等管理方法。政府同时掌控公立医疗机构的人事权、医疗器械采购权和药品采购权。

共识七

医疗收入“收支两条线”

●虽然将来公立医院改革的财政模式很可能采用“收支两条线”的模式，但这种规则也会立竿见影地导致另一个问题，即服务热情下降

所谓的“收支两条线”，是针对公立医疗机构而言的。按照顾昕的说法，具体做法大致可以分为两步：第一，医疗机构依然可以收费，但是全部费用上缴；第二，有关部门根据一些指标，对各类医疗机构进行考核，然后再把它们需要的支出分配下去。收钱和花钱分别管理，故称“收支两条线”。换句话说，行政部门就是运用手中的财权，对下属机构实施“命令与控制”。

这种提法在计划经济时代很流行，而且并不限于医疗领域，其他行业有的也在这么做，但是效果不佳。因为提出这一思路的根据是，既然目前医疗机构的经济收益与其服务量挂钩，服务提供或药品出售越多，医疗机构赚钱越多，那么只要让两者脱钩，一切问题将迎刃而解。

事实上，一些地方，就“收支两条线”展开了不少局部性的试点。这些试点也取得了不错的效果，但是顾昕认为，虽然将来公立医院改革的财政模式很可能采用“收支两条线”的模式，但这种规则也会立竿见影地导致另一个问题，即服务热情下降。为了激励医疗机构的服务热情，负责分配资源的主管部门必须制定出一大套指标，对机构进行考核，然后根据考核结果分钱。“主管部门手中掌握着一个五颜六色的指挥棒，医疗机构为了多拿钱，自然会围着指挥棒转。”

由于试点是局部性的，参与游戏的机构少，有关主管部门出于政绩显示的考虑，绝不希望试点失败，因此会想方设法根据民众的需要设计好考核指标，也会尽心尽力地进行考核，最后公平地进行资源配置。

但是，一旦试点推广，其“注水量”公之于众，往往经受不起考验。顾昕分析说，首先，参与游戏的机构多了，差异性就大了。无论考核指标如何设计，总会出现一刀切的问题，很多时候就会出现不公平的问题。实际上，有一些管理经验的人都知道，即使是在一个大的机构，设计一套指标对其不同的部门（例如大医院中的不同科室）进行公平公正的考核，都不容易。我们怎能只能指望一个政府部门对形形色色的医疗机构一碗水端平呢？

其次，即便考核指标是完美的，考核的环节也会出问题。上有政策下有对策。一旦考核指标确定下来，被考核者一定会想方设法迎合。这就需要考核者廉洁公正。在试点时，被考核者和考核者都有限，政府部门睁大眼睛监管就是了，一般不会出什么漏子。但是，一旦参与游戏的人多了，而政府部门的眼睛有限。如果监管者也参与其中，问题就更严重了。

共识八

建立第三方购买机制

借助医疗保障体系的健全可以派生出另外一个机制，即医疗服务的第三方购买机制。

如果没有医疗保障体系，医疗服务是患者和医生双方的事情，前者付钱，后者提供服务。然而双方的实力并不对等，医生掌握信息优势，处于强势地位；患者对医疗一知半解，处于弱势地位。医生有可能会利用其信息优势，诱导患者过渡消费。即使医生不这样做，手拿高额账单的患者也不免会心生疑虑。医患关系紧张的表面原因林林总总，但症结在于医患二元关系中内在不可避免的矛盾。

如果引入了第三方，也就是医保管理者，那么医患二元关系就转化为三方关系。民众参加医保后，大多数看病治病的钱都汇集到医保管理者那里，生病时只需支付一小部分医疗费用即可。医保管理者把所有民众大部分看病治病的钱都汇集到手里，那么就拥有了强大的购买力，从而可以同医疗服务提供者讨价还价，在保证医疗服务质量的前提下控制费用。既然医疗费用的大头由医保机构向医疗机构支付，医疗机构自然不会死命盯着病人的腰包。在这样的情况，患者自然也不会总是对医疗机构心生怀疑了。

图1：医疗服务的三角关系

医保管理者

病人

服务提供者

治病

]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/187689172008127103748490 4 http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/187689172008127103748490 Wed, 27 Feb 2008 22:37:48 +0800 2008-02-27T22:37:48+08:00 <![CDATA[市场还是政府主导医改方案之争(之一)]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/187689172008127103633194

关注医疗体制改革之一

市场还是政府主导医改方案之争

张有义李亮

临近春节，参与医疗体制改革的专家们却都没有停下来的意思。被称为“市场主导派”代表的北京大学政府管理学院教授顾昕去了香港考察；被称为“政府主导派”代表的北京大学中国经济研究中心副主任李玲又要起身前往各地调研；中国社会科学院经济所研究员朱恒鹏在做完一次调查后并没有闲下来，第二次调查在接近尾声之际，第三次调查也开始了……

还有很多专家在为此紧张地忙碌之中。

面对如此众多的方案，很多人感到眼花缭乱。其中被讨论的最为强烈的当属“市场主导”还是“政府主导”的划分，在这两套思路的前提下，又衍生出了诸多方案。

到底那套思路更符合我国国情呢？参加医改方案的部分专家接受了本报记者的采访。专家们普遍认为：没有调查就没有发言权，医疗体制改革关乎13亿中国人，无论是谁，都要慎之又慎，不能简单地取此舍彼。改革的最大前提就是要看透我国国情。

顾昕：政府主导下的医疗体制弊端重重

自北京师范大学调到北京大学，顾昕一直没有放弃对医疗体制改革的研究。作为第七套医改方案的主笔，他最希望自己的方案内容，不仅国家有关部门和领导能看得懂，老百姓也要看得懂。

医疗费用重如大山

2006年人均单次门诊费用是1990年的12倍，人均单次住院是10倍，而2006年城市和农村民众人均收入仅为1990年的8倍和5倍

记者：老百姓最关心的问题就是“看病贵”和“看病难”。新医改方案如何缓解这两个问题？

顾昕：“看病贵、看病难”的说法，在媒体上持续发烧近三年了，集中反映了老百姓对医疗体制的现状极其不满意。

现行医疗体制存在种种弊端。这些弊端的集中体现，或者说最为老百姓所关注的，就是所谓的“看病贵”。那些耸人听闻的天价医疗案姑且不说。我根据卫生部发布的历年统计数字，对平均医疗费用进行了研究，结果发现，2006年人均单次门诊费用是1990年的12倍，人均单次住院是10倍，而2006年城市和农村民众人均收入仅为1990年的8倍和5倍。医疗费用的上涨幅度超过了城乡民众收入增长的幅度，民众自然感到“看病贵”。

谈起“看病贵”，人们一般会关注住院。生一场大病，动辄几万元的住院费用，不要说贫困家庭，哪怕是殷实之家，也难以一时筹措。但我的研究显示，门诊费用上涨的幅度还要高于住院费用。门诊费用并不起眼，但是上涨如此之快，令不少人有病不敢求医。卫生部在1993年、1998年和2003年组织过三次大规模的全国性卫生服务调查，有一个调查结果非常惊人，那就是在1993年因为经济困难不去看病的城乡民众仅占自我感觉患病者的5.2%；1998年，这个数字攀升到13.8%；到了2003年，这个数字进一步上升到18.7%。在城里，2003年这个数字达到20.7%，也就是说每五个人里就有一位因为没钱而有病不去看。

记者：如何估量这一问题的严重性呢？

顾昕：将近五分之一的病人看不起门诊，这是一个非常严重的社会问题。世界卫生组织曾经自1970年代起就推动各国大力发展“基本卫生保健”，其中门诊服务就是基本卫生保健中最为重要的内容之一。当时，世界卫生组织提出了“2000年人人享有卫生保健”的目标，其中一项内容就是至少让所有人能够看得起门诊。我国政府承诺实现这一目标。但是，这一目标就目前来看，并没有实现。

记者：医疗费用上涨较快是否有正常因素呢？

顾昕：有正常的因素，也有不正常的。实际上，医疗费用上涨快，并非中国独有的国情，全世界都是这样。其主要原因是社会老龄化、医疗技术的改进和疾病类型的改变。年纪大了，自然病多，而且看病治病花费较多；医疗技术的改进如果能把病完全治愈，也就罢了，就怕病始终治不好，但还要治下去，医疗费用就成为无底洞；疾病类型的改变意味着难治的病取代了以前好治的病，花费自然要高。因此，总的来说，医疗费用高是一个正常的事情。

可以说，以上述的正常因素在我国都存在。但是，在我国，还有一个不正常的因素，即医疗机构诱导病人过度消费医药。这就是民众大为不满的多检查、多开药、开大处方等。

记者：国外就没有上述这样的事情吗？

顾昕：在西方大多数发达国家，这样的情形，即使有，也不常见，至少并不成为一个社会话题。当然，不少人喜欢从道德的角度来看这一差别，聚焦于外国医生的高尚职业伦理，而有关中国的报道也喜欢渲染所谓的“白衣天使变黑心”。

一切从道德角度来看问题在我国具有悠久的传统，但是这是一种简单却不大顶用的思路。关键的是建立一套制度，让医生们既能赚钱又能以符合公众利益的方式行事。

特别应该注意的是，我们期望医疗工作者成为“白衣天使”，但是“天使”也要吃饭，不仅不能让他们喝西北风，而且还要让他们成为高收入者。在国外，殷实之家大多希望孩子们学医，乃是当医生日后既体面又能挣大钱。在我国，学医者必须付出至少四年的机会成本；也就是说，其他专业四年本科毕业后就可以工作赚钱了，但学医者还必须继续四年寒窗。如果医疗工作者收入不高，那么有谁愿意八年苦读呢？如果学医者不踊跃，医疗工作者人数不见增长，那么民众看病岂不是愈发困难，医疗费用岂不会越来越贵？

超越道德拷问，推进制度变革

由此出现了一个在全世界都独一无二的现象，即我国的医生们不是靠医疗服务赚钱，而是成为职业卖药者；如果既让医疗服务工作者收入不菲，但是医疗机构又都平价运行，那么唯一的办法就是政府贴钱

记者：有关医改的争论已经持续了两年多，争议的焦点集中在哪些方面呢？

顾昕：关于新医改，媒体喜欢热炒所谓九家方案。其实，如果真有九种不同的改革之道，那一定会乱套。就新医改的方向而言，大体有三：第一，采取一些行政措施，控制医药价格；第二，让公立医疗机构吃皇粮，以图强化其“社会公益性”；第三，健全医疗保险体系，让民众分散医疗费用的风险。

第一个思路最简单。价格太贵，那就想办法降价呗，政府压一下就齐了。但事情并非如此简单。其实，我国许多商品和服务的价格已经完全由市场供求状况来决定，但是医疗服务却是少有的例外之一。沿袭着计划经济体制时期的做法，各级政府对医疗服务的价格依然实施严格的管制。很多医生或医院抱怨，做一次外科手术的平均服务收费水平赶不上发廊里做头发。在这样的情形下，不甘喝西北风的医疗工作者们自然会从卖药上打主意。由此出现了一个在全世界都独一无二的现象，即我国的医生们不是靠医疗服务赚钱，而是成为职业卖药者。药品开支在我国医疗总费用中的比重，恐怕是全世界最高的。药品的单价也高。

既然如此，那么打压药价自然成为各级政府绞尽脑汁的一个要点。但是，无论如何打压，老百姓的药品开支都难以降下来。其中的原因固然复杂，但是归根结底，医疗机构的激励机制不理顺，问题永远得不到解决。

记者：那么，公立医院的改革似乎是焦点。

顾昕：许多人把改革的矛头指向公立医院，老百姓对此思路也深表欢迎。既然医院提供的医疗服务和药品太贵，那就意味着它们罔顾社会公益性。改革嘛，就是让医疗机构恢复社会公益性，简言之，让它们低价运行。

于是，办平价医院成为一种改革思路。老百姓自然希望最好所有的医院都是平价医院。但是，这不可能。我们已经说过，让医疗服务工作者收入微薄，以后就没有人行医了，这无论如何不符合老百姓的利益。

如果既让医疗服务工作者收入不菲，但是医疗机构又都平价运行，那么唯一的办法就是政府贴钱。不少医疗工作者也是持同样的思路。每次“两会”召开，都有来自医疗界的代表大声疾呼，要求政府增加对公立医疗机构的投入，把大家养起来。这就是所谓“补供方”的思路，其实准确地说，是“养供方”的思路。

政府到底应该补多少呢？就目前的医疗服务需求和水平，每年从各种渠道支付给医疗机构的医疗费用，也就是看病治病的钱，高达6000亿元，其中大部分是民众自讨腰包。如果要做到平价，例如打二折，那么政府就必须补贴4800亿元。更何况，一旦平价了，医疗服务的需求就增加了，那些原来看不起病的人也就来看病了，因此医疗总费用6000亿就打不住了，政府补贴也就水涨船高了，估计5000亿是远远不够的。

5000亿是什么概念？事实上，全国各级政府的财政支出总额也就大约3万亿。六分之一要化在看病治病上，这是我国目前政府的财力所不能承受的。要知道，除了医疗（看病治病）之外，政府还要为公共卫生（例如环境卫生、流行病防治、健康教育等）、医学教育、医学科研、医疗卫生机构的建设等多项同医疗卫生有关的事业埋单。

因此，政府不可能把所有的医院都变成“平价医院”。这里所谓的“补供方”或“养供方”思路，根本是不可行的。

医疗服务机构单方面改革无济于事

有一个思路非常流行，把医改的失败归咎于医疗服务的市场化，或者说医疗机构企业化。“看病贵”就是因为医疗机构想赚钱，因此新医改的方向也就清楚了，那就是放弃医疗服务的市场化，恢复公立医疗机构所谓的“社会公益性”

记者：难道说，医院的改革就不重要了？

顾昕：不能这样说。问题是改什么？怎样改？但目前流行的一些见解，非常似是而非，容易产生更大的混淆。例如，有一个思路非常流行，把医改的失败归咎于医疗服务的市场化，或者说医疗机构企业化。“看病贵”就是因为医疗机构想赚钱，因此新医改的方向也就清楚了，那就是放弃医疗服务的市场化，恢复公立医疗机构所谓的“社会公益性”。

依照这样的思路往下推，医疗体制不如恢复计划体制。很多人，尤其是不少曾经享受过或正在享受公费医疗的城里人，都颇为怀念计划经济时代的医疗。在那时，看病不要钱，或者仅仅付区区几毛甚至几分钱的挂号费，多么公平啊？

事实上，计划经济体制下的医疗体制同样存在不公平，其典型特征是少数人士享有充分的医疗保障，并且消耗了很大比重的公共医疗资源。直到今天，这个问题依然存在。更为重要的是，在计划体制下，医疗服务完全没有效率可言。由于缺乏经济激励，医疗服务工作者普遍工作热情不高，医疗服务职业也不能吸引大批优秀人才，从而造成严重的短缺。当时也存在严重的“看病难”，不是因为医疗服务费用高，而是服务态度差、质量低。如果真想把病看好，人们大多要走后门、托关系。当然，计划经济下短缺的不仅仅是医疗服务，而是所有东西和服务都短缺。难道这样的体制有“社会公益性”？

很显然，医疗体制倒退到计划经济时代是完全不可能的。实际上，一些反对医疗服务市场化的人也意识到这一点，坚称他们无意主张回到旧体制。他们所主张的，只不过是恢复计划体制下某些行之有效的做法而已。

李玲：政府主导但离不开市场

坚持“政府主导”的方向，但不应放弃市场机制的作用。被称为“政府主导派”代表的李玲在接受本报记者采访时再三强调，她并不认同舆论将自己简单地划分为到“政府主导派”，因为医疗体制改革不是简单的“市场”或“政府”的划分。

政府与市场必须有机结合

记者：你如何认识“看病难”与“看病贵”的根源问题？

李玲：“看病难”“看病贵”的主要原因是政府失职和市场失灵。

政府在改革的过程中对医疗卫生事业的发展没有明确的方向和目标，盲目地将医疗卫生推向市场。而医疗卫生有很多特殊性——公共品、外部性、不确定性、信息不对称以及垄断——导致市场失灵，市场不能有效地配置医疗卫生资源。

在计划体制下，医院基本上是由国家全额拨款，医生拿固定的高于普通职工的工资，没有任何经济利益和积极性去开大处方、多做检查、多收费用。

但是市场经济到来以后，国家对医院的投入越来越少，特别是上世纪80年代以后，国家只是给医院政策，医院自负盈亏，财政经常性补偿只能勉强维持医疗机构的人头开支。医院要生存和发展，就必须依靠医疗服务收入和销售药品的加成收入。

在医疗领域，医生和医院是天然的垄断者，垄断着信息和技术，药品研发、生产也是天然的垄断，再加上由信息不对称带来的激励机制问题，公共产品、外部性带来的问题，因此市场是失灵的，必须有政府干预才能解决市场失灵。

但是，也不可否认，政府同样存在失职。政府失职有两个方面，一是政府回避责任，把原本市场失灵的领域推向市场；另一类失职就是，即使政府想把事情做好，也还存在监管能力和手段的限制。因此，医疗领域必须政府和市场紧密配合，互相弥补缺陷。

记者：医院市场竞争是否能降低医疗费用呢？

李玲：国外研究发现，医疗卫生是不完全竞争的市场，在患者自由选择医院和医生的竞争环境下，由于医患之间存在严重的信息不对称，患者缺乏搜寻最低价格的意愿与能力，患者通常选择品牌医院、选择名医和高新设备，导致医院之间竞争方式常以非价格的方式为主：医武竞争。医院为了吸引医生和病人的就倾向于多提供可以提高医院品牌的各项设备, 形成设备的闲置与浪费，诱导病人过度检查，造成医疗资源配置的无效率，也使医疗成本不断上升。而医院多提供设备所增加的成本，在以成本为支付基础的制度下，则转嫁给保险者或病人负担。

美国的经验和中国近10年来的事实也证实了：在患者主导的医疗市场，竞争不仅不能降低医疗费用，反而刺激医疗价格快速上升。

坚持政府主导的改革方向

记者：市场与政府的有机结合，是并行，还是以一方为主导呢？

李玲：中国的医改应该以人人享有健康为目标，医疗仅仅是实现健康的手段。要从国民经济和社会发展总体战略高度制定保障国民健康的基本制度，建立符合国情的全民医疗卫生保障体系和有利于人民健康的经济社会发展体系。

国际上目前主要有两种医疗卫生体制模式。一种是市场主导型，另一种模式是政府主导型。未来中国的医疗体制，应采用政府主导型。

第一，医疗卫生改革要考虑医疗卫生的特殊性，由于公共品、外部性、不确定性、信息不对称、诱导需求、垄断等引起的市场失灵，医疗卫生市场不能有效地配置医疗卫生资源，引入市场机制不能简单照搬其他行业的做法。

第二，我国过去政府主导医疗卫生的经验以及其他国家的经验也证明：由国家主导的医疗卫生体制在公平和效率的平衡上要比由市场主导的体制好。美国以市场为主导的医疗制度确实提供了优质的服务，但医疗费用一路狂飙，政府、企业和个人都不堪重负，怨声载道。而英国、加拿大等以政府为主导的医疗体制虽然效率和服务不如美国，但资源的有效利用、公平上远胜美国，老百姓的满意度也远高于美国。

第三，我国现阶段的社会经济发展水平较低，而市场主导的医疗卫生体制费用高昂，我国人均GDP仅1000美元，不具备实行美国模式的经济基础。

第四，政府可以将医疗卫生改革放在整个经济发展的大背景下设计方案。医疗卫生不仅仅是满足人民需求，提高人民健康，它对社会稳定、对经济发展都有很重大的影响。中国经济发展应利用大国优势，医疗卫生以及与其相关联的生命科学、医药、医疗器材应该成为未来经济发展的增长点，我们不仅要成为世界的制造中心，也要成为世界的生命科学中心、医药中心、医疗器材中心、医疗服务中心。要达到此目标，政府的主导作用是至关重要的。

政府主导下中国机遇

记者：我国医疗体制改革面临哪些机遇呢？

李玲：首先，中医药是我们可以创新的机会。多年来，中医药在中国的地位在节节后退。中国要成为自主创新大国，中医药是真正自主创新的平台。这是我国国粹，但是在中国的体制下，因为便宜，挣不到钱，它是受冷落的。所以，中医中药是创建有中国特色医疗模式的突破口。

第二个创新的机会是规模优势。中国有13亿人口，在创立中国未来的医疗模式时，需要考虑人口规模效应。中国最大的问题是钱少，在穷国办医疗，一定要用我们的优势办低成本、集约化的医疗服务体系。

第三个创新的机会是现代信息技术。中国文化是整体观和系统的，但缺点是太粗放。信息化是综合的、系统的，无论对中华文明还是中医的发展都是机会。

同时，管理方式的信息化，可以说是很好机遇。中国大部分医院是公立医院，完全可以通过新的信息平台整合起来，建立崭新的医疗服务体系。美国老兵医院的体制已经创造了新模式，把预防、医疗、健康教育融合在一起。病人去看病，他所有的既往病史和诊断医生都可以看到，医生根据这些做出诊断，电脑又会提示，主要的治疗手段有哪些，降低医生失误的概率。另外，还会有对病人的膳食、健康教育的提示等。利用人口规模优势来做信息技术，我国可以一步走到世界前列。

朱恒鹏：将医改归咎于“市场化”是误诊

朱恒鹏对医疗体制改革所做的第一次调查在业界引起了不小的轰动。在本次采访过程中，他向本报记者独家透露了第二次调查的部分内容。

记者：据您调查，我国现行医疗体制的特征是什么？

朱恒鹏：迄今为止，国内的医院和卫生院绝大多数属于国有或者集体所有。根据卫生部提供的统计数据，2005年全国超过93％的医院和卫生院、95％的床位和90%的卫生人员属于国有和集体医疗机构，并且超过83%的医院和卫生院，80%的床位和76%的卫生人员直接就属于政府办医疗机构。从市场份额来看，到公立医疗机构就诊的病人超过全社会总就诊人数的90%。医疗行业的这样一种所有制结构，根源于医疗行业“政府主导”加“管办合一”的体制特征。

记者：“政府主导”会产生什么样的后果？

朱恒鹏：后果之一就是医疗服务供给不足。在1980-2005年间，国内医疗需求至少增加了12倍以上。然而，在此期间医疗供给的增长速度却大大低于医疗需求增长速度。使得医疗供给严重不足。根据统计数据，1980－2005年间全国医院增加了89%，门诊部和诊所增加了102%，而卫生院则减少了25%。同期全国医生增加了68%，医院、卫生院床位合计增加了59％。就是说，相对于实际卫生总费用增长12倍、个人医疗开支增长31倍，医疗机构、床位和医生数目增加均不到一倍。而且同期医疗行业的劳动生产率不仅没有提高，还有所下降，1980—2005年间平均每个医生的人均诊疗人次下降了40%以上。由此可以看出，在这二十多年中，医疗供给的增长相当缓慢，远远落后于国内医疗需求的增长。

“政府主导”后果之二：公立医院获得垄断地位。这种垄断地位是双向的，面对众多的医疗生产要素供给方，公立医疗机构处于买方垄断地位，因为它控制着80%以上的医疗市场，这里的生产要素既包括医疗专业人员，也包括医疗设备、医用材料，还包括药品。而面对患者，公立医院则处于卖方垄断地位，因为它控制着80%以上的医疗服务供给以及药品零售，尤其是它还控制着公费医疗与医保的报销资格。公立医疗机构在医疗服务供给和药品零售方面的垄断，完全是一种行政垄断。而这一行政垄断，是导致“看病难”和“看病贵”问题的直接原因。

将“看病难”、“看病贵”等等医疗行业的问题归咎于“市场化”是一种误诊。

]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/187689172008127103633194 1 http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/187689172008127103633194 Wed, 27 Feb 2008 22:36:33 +0800 2008-02-27T22:36:33+08:00 <![CDATA[城管：游走于钢丝绳上的执法机关]]> http://zyy197677.blog.163.com/blog/static/18768917200802184534252

张有义李亮

编者按

2008年1月7日，湖北省天门市发生了震惊全国的“城管打死人”事件。这使得一直处于风口浪尖上的“城管系统”，再次陷入极度尴尬的境地。一时间，严惩天门城管肇事者的呼声，演变成了城管系统的存废之争。

一周之后，由中国法学会行政法学研究会、城市管理综合行政执法专业委员会以及中央民族大学法学院联合举办的“综合行政执法体制学术研讨会”在北京召开。

会议上，来自不同研究机构的调研报告，从不同层面分析了城管系统存在的问题，也提出了相应的解决办法。

城管系统已经不是一个简单的存与废的问题。参加上述研讨会的国务院法制办政府法制协调司司长青锋针对“天门事件”表示：“不能因为个别的偶然现象，就否定综合行政执法体制改革的方向”。对于有人提到的撤销城管执法局的说法，青锋表示即使城管执法局被撤销，仍然会有冲突存在，要看到整个社会管理的复杂性。他认为，综合执法存在的最大问题是没有按照国务院的规定来办，而不是行政执法体制本身的问题。

在会上，全国人大常委会内务司法委员会委员，城管执法专业委员会主任应松年也对天门事件发表了看法。他说出现天门事件，一个重要的原因，是综合执法还没有完全纳入法律轨道。城管执法的边界在什么地方还没有明确的法律规定。而城管直接面对弱势群体，不注意工作方法，会容易粗暴。他表示看到天门事件非常沉重，某些基层执法队员素质太差，是整个城管队伍的耻辱。

本报记者综合不同的事件和专家的观点，从立法和执法的角度，以期全面向读者展示我国城管系统存在的利与弊。

回忆篇：

城管的施暴与遭暴

●暴力执法类

泼辣椒水事件

引发众怒处境尴尬

2008年1月8日上午，南京栖霞区迈皋桥广场附近，两位销售楼盘的小伙子将一张折叠桌放在人行道上，桌上放着宣传单。十多名城管执法队员巡逻至此，要没收桌子，与两名小伙子发生激烈肢体冲突，并喷了辣椒水。经医生检查，两名小伙子头部挫伤，两眼红肿受伤，嘴唇也被打破了。

一位过路的老大爷实在看不过去，拿起刚买的鸡蛋就向城管车驾驶室砸去，边砸边骂，“太不像话了，这么多人打人家两个人”。许多路人拿手机拍照。最后，群众将城管的两辆汽车堵住，不准走。执法车想倒车，一名司机赶紧启动停在路边等人的厂车，堵住执法车后路。最后还是110民警来解了围。”

点评：老百姓也并不喜欢那些乱发传单破坏环境的人，但相比破坏环境而言，破坏国家执法机关形象和文明的行为，后者更可能引起群情激奋。

摔西瓜事件

最具代表性的对抗

2006年7月14日，在河南省商丘市睢阳区香君路上，进城卖瓜的商丘市睢阳区闫集乡农民孙文之捧着一个摔烂的西瓜边哭边说：“城管不让俺在那里卖瓜，俺丈夫发动车准备走，城管执法车上下来几个人，摔烂俺好多西瓜，当时满地滚的都是。”

城管方面的说法是，早晨通知过瓜农一次，后来发现还在卖，于是就下车扣秤、搬西瓜。在这个过程中，执法队员并没有摔西瓜，只是将西瓜搬到执法车上，后来又卸下来还给了瓜农。至于瓜农车上的西瓜怎么会烂，城管称不知道。

事后，一位看不下去的旁观者花了50元钱买下了所有烂瓜。

点评：

当时有网友评论说：“这些困难群众的生存权，比市容重要，也比市民走路的便利更重要。”

追打商贩事件

“余音绕梁”的社会影响谁来解决？

2008年1月2日下午5时许，河南省郑州市金水区行政执法局在执法过程中，与一过路男子发生冲突，七八名执法队员追打该男子60多米远。准备离开现场的一名女执法队员被市民拦下，赶到现场的派出所民警将女执法队员控制后，准备带回派出所，但被众多市民围堵了5个小时。

随后，一名女执法队员被越来越多的市民围堵，造成了事发街道长时间的交通堵塞。直到郑州市公安局金水区分局相关负责人出面调解，才逐渐平息。

事后，郑州市法制局作出责任认定：执法队员执法方式粗暴不当。并且给予其中6名执法队员以处分，注销了4个执法证。

点评：

事件发生当天，本报记者恰巧在郑州市金水区采访另一个事件，有当地居民闲聊时对记者说：城管“骄横”惯了，动不动就动手打人，而被打者多是外地来的弱势群体，他们多会选择“抱团”的私力救济方式，“堵路”并不是第一次。但不管孰对孰错，由此带来的社会不良影响却是“余音绕梁”。

●暴力抗法类

城管之死事件

制度缺陷酿成的悲剧

2006年8月11日下午，北京市海淀城管大队的李志强和同事在中关村科贸电子商城北侧路边执法时，依法扣押了在那里违法卖烤肠的崔英杰的三轮车。当执法人员将崔英杰的三轮车抬上执法车时，崔英杰手持小刀，将刀刺入李志强的颈部，随后逃走。

当杀人小贩崔英杰在法庭上留下忏悔的眼泪时，这起事件以“故意杀人罪判处死刑，缓期两年执行”的一审判决暂时告终。

点评：

如果把魏文华之死看作典型的话，那么北京城管队员李志强之死则是硬币另一面的典型。但两者不同的是，李志强事件中，对峙双方——小贩和城管都变为了弱势群体，也或多或少体现出了城管队员行政执法中的无奈和无助。

这起事件受到社会舆论的关注程度不亚于天门城管事件。天门城管事件是暴力执法，北京城管事件是暴力抗法，不管怎样，都暴露出了至少两个问题：城管的权力膨胀和监管制约制度的真空。实际上，魏文华和李志强都是制度缺陷下的受害者。

刀刺城管事件

干戈要怎样化为玉帛？

2007年4月25日，广州市越秀区城管执法队员巡查时发现，一名上午被教育劝离的无牌小贩张某又在同一地点占道摆卖雪梨，于是上前准备实施暂扣。张某一见到城管执勤车辆，马上收拾东西打算溜之大吉。执法人员立刻赶上前将张某连同其装载雪梨的自行车截停。

张某与执法人员发生争执拉扯。拉扯之间，张某的自行车倒地，车上的雪梨也滚落一地，围观的市民随即上前争先恐后地捡拾散落在地上的雪梨。为及时制止市民的哄抢行为，城管执法人员曾某转向劝退市民。就在此时，张某突然从腰间拔出一把长约12厘米的水果刀，一刀捅向曾某腹部，随后又朝曾某肋部、手部连刺几刀。受伤的曾某因大量出血当场昏倒在地，而张某则趁乱持凶器逃离现场。

幸运的是，曾某因抢救及时，保住了性命。而张某已被刑拘，案件尚在进一步审理中。

点评：

不能不说，这是“崔英杰刀刺李志强”的广州版本。

与崔英杰案不同的是，执法人员曾某是在制止市民哄抢雪梨时被刺，从某种意义上说，他是在帮助张某，不希望市民哄抢给商贩带来额外的经济损失，“实际上我们是在维护他的权益。”曾某说。即便是在维护商贩的权益，但悲剧仍然发生了。

泼尿事件

最戏剧化的执法委屈奖

成都城管执法人员李鹏可能是最倒霉的城管，在执法过程中，他被一桶尿水从头淋到脚。

2006年5月30日，成都市青羊区新华西街道办事处城管科、执法中队执法人员在对辖区内市容市貌进行检查的过程中，向一家商户开具了《成都市城市管理行政执法机关暂扣决定书》。店主肖桂秋当即向执法人员警告道：“随便你们哪个，哪个敢抢我的东西我就泼尿。”

在说服无效后，执法人员开始暂扣店内物品，肖桂秋提着一桶尿冲出浇在了躲闪不及的执法人员李鹏身上，然后肖桂秋越战越勇，接着叫嚣：“拿刀来，哪个动我就砍哪个！”

事后，公安机关依法对涉嫌妨害公务的肇事者肖桂秋进行了刑事拘留。据了解，由于此事，成都市城市管理局还将设立执法委屈奖，表彰执法人员在遭遇暴力抗法时“打不还手，骂不还口”的忍辱负重精神。

点评：

这一荒唐抗法方式足够被评为近年来“最为侮辱城管人员”的行为，商贩“全家总动员”，从“软兵器”到“硬兵器”，对待执法人员毫无畏惧，而且女主人越战越勇，态度极为嚣张恶劣。连城管队员也都很难不“挂彩”，还有人被泼尿，双方的对峙甚至呈现出了戏剧化的色彩。

然而，戏剧化的并不在事件本身，而是在事件被媒体曝光后，面对城管的按程序执法，商户的暴力抗法，网民居然“一边倒”地支持肖桂秋，连声以“泼得好”称赞肖的行为，这点才是最应该让人们反思的。

摔动物事件

抗法也需要“技术含量”

当抗法不再暴力，而变为残忍时，城管们该怎么办？这样的难题就出现在北京市丰台区。

2007年12月25日，城管在丰台六里桥安安市场附近执法时，被查处的商贩竟以摔死所售小动物的方式抗法。

商贩刘女士说，当天上午11点左右，她和丈夫在安安市场附近卖小动物。这时，一名城管队员和四五名协管人员要带走小动物，刘女士不让，“我爱人急了，开始摔小动物，一边摔一边说宁可摔死也不给他们”。一名目击者说，他经过此地时，看到地上就剩两只小狗还奄奄一息，其它的小动物都死了。

在现场可以发现10多只的小动物尸体，包括小兔子、小狗、乌龟等，还有一只小动物被车轧扁。“小动物是无罪的！”现场围观的10多人认为摔死小动物的行为太残忍。

一名在现场执法的太平桥城管分队队员说，刘女士夫妇在此卖小动物两三年了，对这种无照经营的游商，城管一般会罚款500到5000元，并没收所售商品。对于商贩以摔死小动物抗法，城管队员也吃了一惊，“执法这么多年，第一次碰到用这么残忍的方式抗法的”。

点评：

“这是在城管执法过程中产生的悲剧，10多只小动物惨死闹市实在不应该。”中国小动物保护协会会长卢荻获悉此事后向太平桥城管分队提议，在商贩伤害小动物时，城管队员应当予以制止，避免悲剧的发生。

城管在行政执法过程中，会遇到各种各样的问题，有人暴力抗法，有人脱衣抗法，有人装傻抗法，有人摔动物抗法，诸如此类的事情近年来屡现报端。如何将各种矛盾消于无形，而不是进行刚性执法、蛮横执法激化矛盾，才是城管们最需要上的一课。

●“非典型”城管执法类

“扒裤”事件

当盘山虎遭遇地头蛇…

2006年7月31日下午，深圳市城管联动执法大队在龙华街道执法时，遭遇到意外情况：龙华街道办城管执法队数辆车卡死市城管执法车，质疑他们的合法身份。据目击者反映，当时30多人下车开始殴打市城管执法队6名队员，并当街将他们的裤子扒下，还将他们扭送到当地派出所。

派出所相关负责人解释，此事是龙华街道办城管执法队和市城管执法队之间的误会。事发后，龙华街道办相关领导赶到派出所协调处理。该领导解释说，龙华街道办城管执法队归街道办主管，业务上由市城管办指导。对于此事，该领导无奈地说：“这完全是一场误会。我们会回去检讨。”并会教育处理街道办的相关人员。

点评：

这是一起“非典型”的典型事件，争执的双方不再是商贩和城管，让“城管”再度登上各大报纸头条的事件变成了同城城管的“地盘”之争。

当城管遭遇城管，当盘山虎遭遇地头蛇，变成了一出扒裤子示众的“闹剧”。事后，在社会上引起巨大反响，许多媒体也将其称之为“7•31”事件。深圳市委市政府主要领导高度重视，2006年8月2日上午，深圳副市长吕锐锋代表市政府正式对这一事件向社会作出回应。他表示市政府在认真调查事件的基础上将严肃查处违纪违法行为，加强执法队伍建设，强力提高城市管理水平。

“保护费”事件

敌对双方的“和平共处论”

谁说城管是蛮横无情的执法者，甘肃省兰州市七里河城管五中队在收取一定的“保护费”后，对小贩们也可以“友好相处”，“睁一只眼闭一只眼”。

2007年4月，“我们这里的小摊贩只要每月定期给城管缴纳一定的‘管理费’，就可以随意占道经营，而罚款单据就是护身符……”一位市民反映：七里河城管执法局管理兰工坪的第五中队，在收受无证小摊贩定期上交的钱款后，竟为这些违法的占道经营者撑起了一张无形的“保护伞”。

点评：

兰州市城市管理行政执法局副局长李永忠介绍，执法局在城市管理的工作中，主要有3大职能，即服务职能、管理职能和处罚职能。目的是管理好市容市貌等具体问题，以罚代管并不能彻底处理好管理城市秩序的问题，反而会纵容乱摆乱放、占道经营等影响市容市貌的情况发生。因此，市执法局严格禁止各级城管执法机构以罚代管。

但实际上，该城管部门收取“管理费”，以罚代管的行为确确实实地在进行着，这也开创了城管管理的“新模式”，而代价就是城管的真正管理职能却在消失殆尽。

调查篇：

城管到底管什么

职能复杂，一言难尽

“这件事城管也管啊？”在本报记者调查中，很多百姓发出这样的疑问。

据了解，在深圳，市城市管理局的职能涉及城市容貌、环境卫生、城市园林、城市绿化、风景区、市政设施、爱国卫生、犬类管理等方面，以及行使环境保护管理、水务管理、卫生管理、工商行政管理、公安交通管理、市政管理、房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等等内容。

而在北京，城管部门除了上述类似职能，还涉及城市河湖、黑车、黑导游等相应职能300多项，而且很多方面没有必然的联系，职能比较分散。

据北京行政学院教授金国坤介绍，城管执法项目繁多的局面来自于行政处罚法第16条的授权，即“相对集中行政处罚权”的规定。国务院设立城管机构的初衷就是开辟综合执法部门，解决多头执法，节约执法成本。大体而言，城管执法队伍的成立，对于妥善解决城市发展与城市管理之间存在的矛盾，革除行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚和行政执法机构膨胀等弊端，理顺行政管理与执法的关系，发挥了积极的作用。

北京市城管执法局是第一家经国务院批准的，按照行政处罚法第16条相对集中行政处罚权所组建的行政城管队伍。自1998年以来，全国有300多个城市相继成立了城管执法机构。但是，各个城市不仅有自己的规定，内容上也有不小的差异。

但一致性的最大特点是，职能繁杂。本报记者对北京的一个城管队员进行了跟踪采访，从他一天的经历里，其职能的复杂性便可见一斑。

一个城管队员的一天

郭欣打开家门，疲惫地一头扎在沙发上昏昏欲睡。2008年1月16日这一天，他说他从早晨6点到晚8点，一共干了7件事。“干到最后，我不知道我是干什么的了！”郭欣作为北京城管的一名普通队员，经历了很多无奈。

6点10分，天还不亮，郭欣出门。根据昨天领导的安排，他和队友小林到径北路的路口堵截泔水车。很多市民反映，这个地方被拉泔水的人弄得很脏。

8点20分，他们去附近一家小区劝说几户居民，将放在小区草地上的冬储大白菜搬回各自家。事情不顺利，其中两户不仅不搬，还躲在家里不出来。没有办法，郭欣临走狠狠地踢了其中一家的一棵白菜，但心想，明天还得来劝。

9点40分，郭欣自己来到辖区内一家小型服装厂，要求他们将快塌下来的广告牌修好。

10点半，他准时到单位集合，全部队员开始清查黑摩的和黑三轮。这是贯彻上级近期下达关于“严打”的精神。

13点50分，清查行动告一段落，队员集体聚餐。

15点，他和另外两名同事一起去处理事故，一辆超高货车将一处过街天桥轻微损坏。

回单位的路上，他们准备处罚几个违法散发小广告的人，追了半天，没有追上。

17点10分，他们去一家单独供暖的小区了解情况，有居民反映，这家小区物业无故停止供暖，因物业公司经理不在，事情未能解决。

18点整，郭欣准备下班，单位司机小刘拉上他一起去下一份通知。一家洗车店节水设备损坏至今未修复，但营业照常。

19点半，和小刘喝了点酒，回家。

郭欣强打精神，他告诉记者：“这一天还算运气不错，有时候，和当事人争吵甚至发生厮打的情况也不少。但明面上的矛盾比较好解决。我前两天正在一处过街天桥下面走，突然一个沉沉的软软的东西从上面砸到我的脑袋上，我用手一摸，粘乎乎的，仔细一看，不知道谁竟然用一块烤熟的红薯暗算我。”

城管职能复杂也是引发与相对人冲突的重要原因，因为相对人并不清楚城管的执法界限。专家建议，加大对城管职能的宣传也应该成为城管本身必做的事情。

分析篇

由治到乱城管系统开始反思

2008年1月14日，由中国法学会行政法学研究会、城市管理综合行政执法专业委员会以及中央民族大学法学院联合举办的“综合行政执法体制学术研讨会”在北京召开。

会议调查资料显示，我国的城管系统发展大致经历三个阶段：

探索阶段(1996年—2002年)。1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”行政处罚法的这一规定，为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。

实施阶段(2002年—2005年)。工作重心由理论探讨转变为实践运行，法制部门退居幕后，各地城市政府担当了城管执法体制改革的主力军。各种具有地方特色的模式层出不穷，城管执法体制变革在一个广阔的时代背景下迅猛展开。

据资料统计，截止到2005年12月底，全国已开展城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革的城市已达到308个（其中经国务院法制办批准的城市有82个，经省、自治区、直辖市等省级人民政府批准的城市有226个），占我国城市总数的46.6%，已遍布全国。

困惑和反思阶段(2005年以后)。经过几年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。2005年以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象，引起全国一片反思之声。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷发展的阶段。

城管执法组织最初承担着五项基本职能，分别是：工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生的全部或部分职能。这五项基本职能分别由工商、规划、园林、交管等部门划转，解决的是各单位长期解决效果不明显的问题。自2002年以来，城管执法的职责不断增加，目前已扩充到了13个方面292个案由。这其中包括施工工地的管理、城市节水的管理、城市河湖的管理，以及旅游、停车、市政等诸多方面，涉及公众生活的各个方面，甚至连“犬排便”、“冬天暖气不热”等问题也列入了城管执法范围。在不增加人员的基础上，城管执法职责的扩充，给城管执法工作带来了巨大压力。同时，地方各城市政府在组建城市管理行政执法机关时，各行其是，造成城管行政执法体制十分混乱。呈现以下类型：

独立体。将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来(简称7＋1或7＋x)，跨行业配置给独立组建的城管行政执法局(城管综合行政执法局)，其特点是行政许可权与行政处罚权分离，部门之间相互分离、相互监督、相互约束。这种架构规范、稳固，具有很强的刚性，符合政府行政管理改革的趋势。但是管罚分离，在现有的政府行政体系中很多关系难以理清，权责不一致，出现新的职责不明，易使管理部门和执法部门之间相互推诿、扯皮。同时，如果不对管理部门进行相对集中的整编，在原有机构编制中出现新机构，可能造成新的机构膨胀和效率低下。

联合体。对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局(城管办)和”城市管理行政执法局(综合执法局、总队、大队)牌子，实行“一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。其优点是在统一体系中运行，管理与执法互补，可以整合力量；缺陷是相互之间没有制约力，在制度上不能制止乱作为现象。

从属体。城管行政执法局作为二级局从属于一级局。这种体制的特点是城管行政执法局从属于建设局(市政管理局、城管办)，由一级局副职兼任城管执法局局长，并以一级局的名义执法。这种构架是原来的城建监察体制的继承与延续，在实际工作中可能有效，但不符合相对集中行政处罚权和综合行政执法的精神。

对城管工作的正确评估

虽然目前城管系统出现了不少恶性事件，其形象大打折扣。但是在“综合行政执法体制学术研讨会”上，专家们还是较为客观地评价了城管存在的意义。

他们认为，城管集中执法或者综合执法的方式是对行政执法体制的革命性颠覆。城管执法体制改革是中国行政管理体制改革的一场革命，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”的颠覆，其革命意义，绝不亚于政府减少事权、“有限政府”的改革所具有的意义。正因如此，如何分权、如何监督、如何制约便成为非常敏感的问题，分权和监督的界限、程度一直是相关部门争论不休的焦点。

利益格局的重新分配，使很多部门对“竟敢动我的奶酪”的城管执法体制设置了重重障碍。在现有行政管理体制未彻底突破的条件下，城管执法体制的改革，打破性成分和建设性成分并存，打破已经开始，而重建却困难重重。

是实施民主政治的有益尝试。形成政府内部相互监督机制、扩大公民有序的政治参与度，是社会主义民主宪政的一个通则。城管执法体制改革直接的、显性层面的动因，是解决职权交叉、机构臃肿、队伍重叠、多头执法、效率低下等问题，理顺行政执法关系，降低执法成本，提高行政执法质量和水平；深层的、内在的动因，则是构建行政权相互监督制约、社会多元主体广泛参与的民主体制。可以这么认为，开展城管执法体制改革，不单单是调整、解决城管行政执法领域存在的问题，更重要的是通过局部试点，探索建立现代、民主、高效的行政体制。各地实践的进程显示，当前建立城管执法体制的焦点在显性层面上，重点关注机构的建立、队伍的精简、减少多头执法和执法扰民等问题，而忽视了监督的刚性和参与的民主化要求。

是对执法者执政能力的严峻考验。建立城管执法体制所确定的一系列原则和方法，打破了过去沿袭的机制，提出了很多新的课题。要实现城管执法体制改革的平稳进行，执法者必须具有全新的公共管理理念、“人本主义”的管理思路、出色的制度构建能力、超众的组织协调能力等等。所以，城管执法体制是一块“试金石”，考验着执法者的素质和能力。

建议篇：

城管现行体制应当结束：

每人一把号，各吹各的调局面

在“综合行政执法体制学术研讨会”上，扬州大学城市管理研究中心主任王毅在归结城管现行体制时，形象地形容为：每人一把号，各吹各的调。

他说，依据全国大面积试点城市的成效和经验，国务院于2002年8月22日下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。《决定》的颁布，标志着城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革试点工作结束，城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革工作由此进入全国全面推进阶段。

他分析认为，我国城管行政执法体制现存的体制混乱、执法内容和范围的不统一等问题产生的一个主要原因是，上述文件的缺陷导致了地方城市城管行政执法体制的混乱，该文件规定“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。”于是便使得全国城管行政执法系统没有中央部委的统一管理和业务指导，因此，就一个城市而言，城管行政执法体制是统一的，而从全国、全省来看，各城市间的城管行政执法体制就是分散的、不统一的。

这说明，在我国现行的城管行政执法体制中，设置中央一级的行业主管部门是符合中国国情的，不设置行业主管部门就会导致政令不通，公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。对此，我们应当看到，如果这种体制混乱的状况持续下去，必将导致执法效率的低下，违背“精简、效能、统一”的原则。所以，必须从中国的国情出发，确立该行业的中央主管部门，理顺城管行政执法体制是保持全国城管行政执法工作和谐有序发展的关键环节。

按照王毅的设想，可以建立中央垂直领导、地方分级管理的城市管理行政执法新体制：

设想一：中央垂直领导的三种模式

在国务院成立新的直属机构——国务院城市管理总局。专门负责全国661个城市的城市管理行政执法工作。该局实行垂直领导、分级管理的机制，参照国家税务总局管理体制，在省、市、县设城市管理局，设区的市在各区设城市管理分局。城市管理行政执法人员的人、财、物从中央到地方实行垂直领导分级管理。

地方省、自治区、直辖市城市管理局局长由国务院城市管理总局任命；市、县城市管理局局长的任命，以次类推由上级任命下级。这样，实行建管分开、垂直领导分级管理，有利于实行全国统一管理，步调一致搞执法，排除各种干扰、加大城管行政执法力度，促进城市经济繁荣，有利于构建和谐社会，建立创新型国家。

也可以在建设部内增设城市管理总局负责全国的城市管理行政执法工作。建设部城市管理总局同地方省、市、县城市管理局与城市管理行政执法局的关系仍然是垂直领导、分级管理的关系。这样有利于解决地方各城市管理行政执法局“儿孙满堂，上无爹娘”的问题。

另外，在公安部内增设城市管理警察总局，将全国各城市的城管行政执法队伍并入公安机关成为城管警察队伍，行使城市管理警察职能，也是一种办法。

在地方省公安厅、市公安局内部设城市管理警察局，专门负责城管行政执法工作。采取城管警察执法体制有利于解决当前城管行政执法机关面临的各种难题：（1）城管行政执法人员的公务员身份问题；（2）城管行政执法主体的法律地位问题；（3）城管行政执法人员着装问题；（4）制止和制裁行政相对人暴力抗法问题；（5）暂扣没收违法物品、工具问题；（6）对行政违法行为人采取行政强制措施问题等等。但值得研究和探讨的是，采取城市管理警察体制需要对现行有关法律进行较大的修改。

设想二：地方分级管理体制的两种模式

王毅认为应当根据城市的规模和行政级别区别情况设置不同的城管行政执法体制：

一是在直辖市、省会城市和国务院批准的较大的市，应当实行二级城管执法主体体制，即市级和所属区县级两级城管行政执法主体制度。实施这种体制，区县级城管执法主体应当是在一线执法的主体，大量城市管理领域内的行政违法案件，主要由区县城管执法主体进行查处并实施行政处罚；而市级城管行政执法主体主要以业务指导为主，同时，负责检查区县城管行政执法主体依法行政的情况和行政复议等项工作，这样有利于提高城管行政执法的效率。

二是在中等规模的地级市、县级市和县应当实行一级城管行政执法主体体制。中等规模的地级市、县级市和县，由于城市规模和人口相对较少，与大城市比较相对好管理。因此，比较适宜采取一级城管行政执法体制。特别是设区的中等规模的城市，各区的城管行政执法机构可作为市城管行政执法机关的派出机构在各区执法。这样，便于城市市级城管执法主体集中优势执法力量对城市的重点部位实施强化管理，以避免分散执法、执法力量不足的情况发生，有利于强化城市管理行政执法工作.

专家建言应建立社会秩序局

在1月14日“综合行政执法体制学术研讨会”会议上，中央民族大学法学院教授熊文钊提出两点前瞻性的思考：一、建立专门的综合执法机构——社会秩序局，专门承担维持社会公共秩序的职责，与专门承担维持社会公共安全职责的公安局一起形成两大行政执法机关体系；二、社会秩序局内部实行职能分离，采取局队分离的模式。社会秩序局作为行政执法机关负责对违反社会秩序的行政案件的立案、调查、审理和裁决，执法队附属于社会秩序局，根据行政决定，承担对案件的立案、调查等的公务协助任务，执行社会秩序局的行政决定。

和警察机关并列为两大支柱

针对当前综合行政执法中存在的问题，熊文钊提出，对于综合行政执法体制的完善，有两条途径：一是在现实的基础上逐步改良；二是直接进行变革。但是不论是逐步改良，还是直接变革，都必须先明确综合行政执法的定位。

综合行政执法的功能目标应定位于社会公共秩序的维持机关。一个国家的公权力机关首要的使命便是保障国家内部的法律秩序，正是基于建立秩序的需要，国家建立了刑罚体系和行政罚体系。

“在过去，国家依赖公安机关来执行刑罚体系和治安处罚体系，便足以维持一个国家的公共安全和公民个人人权；然而到今天，社会越来越复杂，变动越来越频繁，出现了许多国家刑罚体系和治安处罚体系所没有也无法容纳的影响正常公共秩序的行为，这些行为既不构成犯罪，也不能没有危害公共安全、构成治安管理秩序的违反，却又影响公共秩序，如工地噪音、路边摊贩、叫卖假证照、乱贴小广告、沿街叫卖盗版光碟书籍等等，对于这类街面影响公共秩序的行为，便应该纳入综合行政执法局的管理范围。”熊文钊说。

综合行政执法机关应以维持社会秩序作为主要职能。然而它的管辖范围又该如何划分？

熊文钊介绍说，综合行政执法的管辖范围包含三个标准：

第一，没有违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻微的行政违法行为。综合行政执法机关应该与警察机关一起构成维护公共安全和公共秩序的两大支柱。警察机关侧重维护公共安全，综合行政执法机关则侧重于维护公共秩序。按照这一标准，在警察权与综合执法权之间进行合理的分工，警察权的执法依据是《治安管理处罚法》，而没有纳入该法规定的其他轻微行政违法且影响公共秩序的行为应单独予以立法规制，制定《综合执法法》或者《社会秩序法》，由综合行政执法主体执行；

第二，该轻微违法行为发生在公共场所。所谓的公共场所，是指提供不特定的公众使用的场所，而不是指提供特定主体使用的场所，包括街道、公园、河川、广场等。在公共场所必定需要一定的公共秩序，如果该轻微违法行为发生在私人自治和社会自治领域，则并不需要公权力机关的干涉；

第三，该轻微违法行为的“轻微”，除了在程度上不够成治安管理秩序的违反之外，还应该指其专业水平不高。也就是说，十分专业的违法行为需要单项执法部门去处理，综合执法部门能够集中处理的是不那么专业的违法行为。比如说，环保部门的执法一般来说涉及到十分专业的环境监测技术，但是如果涉及到晚上施工工地的噪音这种简单的环境问题，便可以将其纳入到社会秩序的范畴内，交由综合执法机构去解决。

内部应实行职能分离

据了解，北京市城管综合执法局设有执法总队，执法总队作为市局的一个直属执法队伍。

综合行政执法机关实行内部职能分离，其内部设置按照“局队分离”的原则予以设置。北京市城管综合行政执法局的经验值得推广，按照“局队分离”的原则，执法局负责行政案件的审理和裁决，而执法队则专门负责执行。

根据“职能分离”和“局队分离”的原则，熊文钊建议，综合行政执法局的人员配备应该相应分为行政执法官和执法队员。

综合行政执法局配备若干具备相当专业技术知识的行政执法官（设立行政执法官的资格准入制度），负责审理案件和做出行政处罚决定，执掌行政执法程序进程，这些行政执法官都享受公务员待遇；而在各级综合行政执法局所配备的执法队，执法队员可通过向社会公开招聘等方式，录用品行端正、身体健康、适应行政执法要求的人员充任执法队员，执法队员实行事业编制，负责实施行政调查和行政强制。并且，在行政执法官和执法队员之间建立流动机制，执法队员经过培训、通过资格考试合格，便可成为行政执法官。

应建立全国统一的执法队伍

按照设想，综合行政执法依照法律的规定可以属地管理，经费和人员都由当地的县级以上人民政府管理，但综合行政执法局的基本结构和行为模式应该由法律予以统一规范。

与会专家建言，各级政府应当支持相对集中行政处罚权机关依法履行职责，并从机构设置、人员编制、执法经费方面予以保障。从城市管理执法的特点出发，应当考虑全国城市管理执法人员统一着制式服装和佩戴执法标识问题，将其纳入国务院允许的的着装范围。在保障城市管理行政执法人员依法履行职务的人身安全方面，大中城市政府可以借鉴沈阳市的经验，由公安机关在城市管理行政执法机关设立派出机构，依法履行公安机关在城市治安管理方面的职责，从而与综合行政执法形成相互协助]相互配合的良性互动机制。

熊文钊指出，要加强对综合行政执法机关的人事领导和业务培训，建立一支有力的执法队伍，同时要提高行政执法人员的法律意识，提高法律知识水平。对于专门执法人员应该建立资格准入制度。为了保障执法有效、公正合理，应当在经济上保障综合行政执法机关的经费来源。各地财政应有综合行政执法的专项经费，认真执行处罚与收缴分离的法定原则。应当配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范执法的良好形象。同时，要加强程序制度建设，提高执法人员的法律政治素质和业务素质。

国外经验

专家建议说，中国可以借鉴德国的经验，成立类似于德国秩序局的综合执法主体。

中国政法大学教授马怀德介绍道，在德国，行政处罚权主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中行使规划、卫生、工商或者环保等部门的行政处罚权。其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应将案卷移送秩序局，由该局统一作出行政处罚决定。

例如，在汉堡市的7个大区下都设了秩序局，它主要负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、运输、兽医与食品监督、环保等相关事务；集中行使了规划、卫生、建设、交通、工商、环保等许多部门的行政处罚权，其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应当将案卷移送秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定，秩序局也可以根据自己上街执法进行执法检查，并根据获得的相关违法证据作出处罚决定。通过专门的综合执法立法，在每个城市成立类似于德国秩序局的综合行政执法主体，明确其职权范权，实现与警察职权的衔接。

如美国，海洋保护管理的执法制度，尽管立法上规定海洋保护管理方面的政策研究和审批等职能分别由美国国家环保局、国家海洋大气局等部门承担，但是海洋保护管理的执法工作则由美国海岸警备队统一负责，这支队伍具有双重身份，同时接受美国交通部和国防部的领导，平时隶属于交通部，是行政执法机构；战时则隶属于国防部，归属海军系列。

只有明确了综合行政执法机关的功能定位，才有可能从根本上为其生存、发展提供理论上和法律上的根据。

加大听证程序在城管执法中的运用

听证程序运用于城管执法之中，成为1月14日“综合行政执法体制学术”研讨会的热点问题。

来自山东城管执法一线的孔繁华深有感触。他说，城管执法过程中，最容易产生矛盾的一类人群是处在社会底层、生活较为困难的弱势群体。他们大多数是城市失业人员、失地农民、小本经营的商贩以及孤寡残病等弱势群体。这一类群体出于生存的需要和自身条件的限制需要在城市人流密集处流动或占道经营，有的甚至露宿街头。“这类人的法制观念和城市意识都不强，甚至从根本上讲就没有法制观念和城市意识。”他们不能正确的理解城管执法工作，通常会认为城管执法工作是与他们过不去，是砸他们的饭碗，是不让他们生存。因此，极易对城管执法工作产生矛盾，甚至发生暴力抗法事件。对这类城管执法相对人，城管不应该采用以暴对暴的方式，如果采用柔性执法，同时引入听证程序，无疑是化解当前症结的良药。

实际上，几年前，我国部分城管系统就开始引入听证程序。

2005年11月16日，北京市东城区城管举行首次“黑出租”听证会。

当年10月11日，一辆绿色夏利牌小轿车载着两名乘客被城管队员拦下。据乘客讲，双方商量好的车费是40元，看见城管队员后，司机主动提出：“不收你们钱了，就说咱们认识。”司机面对城管检查也矢口否认自己是黑车。

最后，北京城管执法局交道口分队建议对当事司机作出罚款1.5万元的行政处罚，并告知当事司机拥有要求听证的权利，司机当场要求听证。

听证程序的引入实质上是对相对人权利的一种救济。但孔繁华认为，目前我国城管执法过程中，听证程序还是运用较少。主要原因是，我国行政处罚法仅将听证程序局限于几种行政处罚，范围极小。城管执法工作涉及到社会的合个方面，涉及到众多的当事人，仅把几种形式的行政处罚进行听证，不利于城管执法的发展，不利于城管执法的社会公信力和工作效率的提高。

他期望能够结合城管执法的特点，从听证的适用范围和条件，听证的告知、通知制度，公开听证制度，主持人及其回避制度，抗辩论制度，听证笔录制度，听证卷宗，举证程序等等放慢，设计出一套相对固定的专门针对城管执法的听证程序。

这样可以一定程度上实现城管阳光执法，同时进一步避免城管执法与相对人产生强烈冲突。

期待建立全国性统一城管立法

正如很多人期盼着，在城管执法过程中引入一套听证程序那样，很多人也在热切地期盼着，全国性城管执法统一立法早日被立法机关提到议事日程。

去年“两会”期间，全国人大代表常金月表示，当前城市管理体制发生了较大变化，一些地方政府设立了城管执法局。但是，城管人员的执法并不规范，主要原因在于法律不规范。例如城管执法职能、执法范围、执法手段等不够明确，没有具体的法律依据。城管人员在工作中处罚程度也不一致，处罚方式各不相同，影响了执法的公平和公正。

无法可依也不利于对执法人员进行监督，容易出现腐败行为，进而增加城管执法的难度。他建议，制定城管执法的相关法律法规，明确城管执法范围（执法权限）、执法职能、执法手段。同时，城管和其他行政部门的管理职能有交叉和冲突的领域应划定权限，不能形成“有利益就争着管、无利益就没人管”的局面。

这些都需要一部综合执法统一立法形式。

上海政法学院法律系主任关保英认为，行政处罚法第16条可以说是到目前为止我国唯一的一个关于行政综合执法即所谓城管执法的控制性条款。在别的法律规范中再没有其他规定。国家应该把行政综合执法当成行政法中的一个基本制度看待，也只有这样才能全面规范行政综合执法问题。若把行政综合执法作为一个法律制度确定下来，就不能采取以往的法律行文方式，仅在一个不相干的行政法典中写一条有关行政综合执法的条款，而应当制定一个完整统一的综合行政法的单行法典。

由于没有单行的行政综合执法的规定，导致目前关于综合执法的调控仅限制在行政处罚的综合执法中，可其他类型的综合行政执法则得不到有效控制。在传统行政执法中，综合执法中名目繁多，如联合检查组、联合执法队等，这些特殊的行政综合执法主体所行使的权力不仅仅在处罚方面。有的综合执法机关可以行使收费权，有的则可以行使摊派权，有的还可以对财产行使强制权。那么，处罚以外的这些广泛权力一旦侵害相对一方当事人就没有相应的制度保护其合法权益。

一个法律上的障碍是，立法法所调控的是规章以上的法律渊源，对以规范性文件出现的行政法渊源则没有相应规定。然而，行政综合执法机关的设立大多是以规范性文件的形式出现的，例如，“联合检查组就是县级以上人民政府所属的两个或两个以上行政机关为了一个共同的行政目标组成行政执法小组，联合进行检查，根据具体的违法行为，共同或分别以不同行政机关的名义共同进行处罚。”由于立法法不调整规范性文件，因此，从理论上很难说这些随意设立综合执法机关的规范性文件就是错误的。那么，若制定一个系统的行政综合执法控制法这一问题就可以得到解决。

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张有义

在律师业界，刑事辩护业务已经成为律师业务中的一条“高压线”。除了风险高而收费总体偏低，往往还要在社会上承担着一些不好的名声：替“坏人”说话、浮夸、“关系户”、拜金、不敬业等等。这些不好的名声严重影响着律师们的形象，究其根源，这与律师自身形象建设有着极大关系的同时，不同利益群体对律师的法律定位，也并不像对法官、检察官定位那样清晰。

律师的法律定位是什么？按照即将于2008年6月1日实施的新律师法的规定：律师是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”

新律师法的显著变化是，强调了律师的“当事人主义”，即将“为社会提供法律服务”修改为“为当事人提供法律服务”；从逻辑关系上分析，当事人的合法权益排在了“法律正确实施”和“维护社会公平和正义”之前。律师法律定位的调整，从律师业务分类上讲，对于刑事辩护律师的影响最大。这是由于刑事案件的特殊性所决定的。

强调这些变化的目的在于让人们更准确地了解刑辩律师。因为普通民众甚至是曾经因为刑事案件委托过律师的人大部分并不关心律师法律地位的变化，因此也很容易造成对律师形象的误解。另外，即使同在法律共同体中的法官、检察官，也并非很清楚律师的法律地位，这是由于我国的司法体制中，法官和检察官并非像西方那样来源于律师，这可能引发强势权力下的法官和检察官对律师的不了解或者误解。

本报记者采访了部分法官、检察官以及刑事案件的当事人或者委托人，他们从自己的角度描绘了对刑辩律师的看法，总结为“十大脸谱”。

十大“脸谱”

之一没权

北京海淀区检察院检察官许永俊：法律规定中赋予律师的辩护武器无论是在立法还是司法实践中还不足以达到控辩对抗的程度。这就造成法律共同体中，刑事辩护律师相对于行使国家权力的检察官和法官而言，处于劣势地位。

之二潇洒

河北香河县检察院检察官吴朝华：一起刑事案件，有的律师能收到上百万元甚至更多的代理费，他们可以住洋房开名车。虽然在权利上不如检察官和法官，但是他们比检察官和法官活得“潇洒”。

之四 “坏人”

河北香河县检察院检察官吴朝华：刑辩律师有时候真的很让我们无奈。曾经发生的一起案例，按照吴朝华的直觉，虽然已经取得的证据尚不是很完善，但犯罪嫌疑人“就是罪犯无疑”。然而，当他眼中的罪犯被宣告无罪的时候，庭下，他问辩护律师：“当为一个明知是有罪的被告辩护，并使其获得自由时，晚上你还睡得着吗？”

著名刑辩律师田文昌的遭遇，成为引发律师是否是在为“坏人”辩护的争论的导火索。这场争论的根源问题在于律师法律定位的变化和现代法治理念的发展。“坏人”也是人，律师为他们辩护，是因为他们也有权利“说话”，在逐渐达成共识。

之五老套

北京海淀区检察院检察官许永俊：据我们前段时间的调查显示，将近80%的当事人对辩护律师的服务质量不满。在法庭上，很多律师的工作只是走走过场的“老三篇”，即只是简单地陈述：被告认罪态度好，某某行为属于可以减轻从轻的情节，希望法庭酌情考虑等等。

之六作伪

辽宁沈阳中级法院刑事审判庭某法官：刑法306条虽然遭到很多质疑，对刑辩律师也有不小的障碍。但是我认为从另一个角度看，这是国家法制不断完善的结果。随着律师队伍的强大，必须对这支队伍进行规范。现在有关律师的法规不够完善，而刑法在这方面走到了前头。从合格律师的角度来看，即使法律没有规定像306条所禁止的行为，律师也不会去做；但毕竟还有极少数律师会触雷。部分被落实了的律师诱导犯罪嫌疑人改变口供和提供虚假证据的案件说明，正是因为有这些人的存在，社会和其他各行业才出现了对律师的行为进行规范的呼声。

之七表演

辽宁沈阳中级法院刑事审判庭某法官：法庭上，部分刑辩律师面对旁听人员和被告人，往往情绪亢奋，指责公诉人和公安机关存在违法办案的行为，并力陈被告人如何被冤枉等等。但关键是没有任何实质证据出具。他们如此义愤填膺的目的很明显，就是为了表演给被告人及其家属看，以获取他们的信任，说明自己对工作的尽心。

之八浮夸

著名法学教授江平在一次座谈会上说：有律师在承办案件前对当事人说，法院的法官他都认得，这案子交给他没问题。包打官司，跟当事人说起来的话口气信心十足，但实际结果却让人大跌眼镜。律师们再不注意这一点就最容易产生浮夸。浮夸的进一步就是产生虚�